來源：江蘇現(xiàn)代咨詢

作者簡介：解定駿 現(xiàn)代資產投資管理顧問有限公司PPP事業(yè)部高級項目經理

摘要：智慧城市是運用物聯(lián)網、云計算、大數(shù)據、空間地理信息集成等新一代信息技術，促進城市規(guī)劃、建設、管理和服務智慧化的新理念和新模式。本文基于智慧城市建設與PPP模式的相關原理，闡述了采用PPP模式建設智慧城市項目的必要性和可行性，對智慧城市建設項目與PPP模式結合過程中的相關問題進行深入探討研究，并提出相應的解決方式。

關鍵字：PPP模式 智慧城市

智慧城市是運用物聯(lián)網、云計算、大數(shù)據、空間地理信息集成等新一代信息技術，促進城市規(guī)劃、建設、管理和服務智慧化的新理念和新模式。建設智慧城市，對加快工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化融合，提升城市可持續(xù)發(fā)展能力具有重要意義。國務院《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》中指出在科技領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。筆者認為，采用PPP模式建設智慧城市項目具必要性和可行性，需要政府方和社會資本方共同努力，提高采用PPP模式建設智慧城市運作效率，以實現(xiàn)拓寬融資渠道、緩解財政壓力等目的。

一智慧城市的核心技術及應用現(xiàn)狀

智慧城市的核心技術包括物聯(lián)網、云計算、大數(shù)據等。其中物聯(lián)網技術是智慧城市建設的基礎，通過物聯(lián)網技術的應用實現(xiàn)智慧城市的互聯(lián)互通、協(xié)同共享。物聯(lián)網技術具體在智慧城市中的應用包括智能農業(yè)、智能電網、智能交通、智能物流、智能醫(yī)療、智能家居等。

物聯(lián)網的智能處理需要依靠先進的信息處理技術，其核心就是云計算。云計算作為一種計算模式，其重要特征就是資源整合，提供強大的應用支撐能力。傳統(tǒng)模式下，各部門系統(tǒng)均按照自己的思路和規(guī)劃進行建設，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調，已建設的信息系統(tǒng)形成相互獨立，互不兼容的“信息孤島”。通過云計算技術可以連接這些“信息孤島”，收集整理各種基礎數(shù)據，再對政務數(shù)據、社會數(shù)據、互聯(lián)網數(shù)據進行比對清洗和規(guī)范化，建立統(tǒng)一的基礎數(shù)據庫。然后通過大數(shù)據分析，一方面對政務管理、城市運行管理提供支持，另一方面在旅游、交通、教育等領域進行商業(yè)性開發(fā)。

二應用PPP模式建設智慧城市的必要性和可行性

(一)應用PPP模式建設智慧城市的必要性

1、減輕財政壓力，開拓融資渠道。

智慧城市是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要大量的資金投入，根據《中國智慧城市建設發(fā)展前景與投資預測分析報告》預測顯示，未來10年我國智慧城市建設相關投資有望超過2萬億元，傳統(tǒng)的政府投資建設模式已經不能滿足需求，采用PPP模式建設智慧城市，可以憑借社會資本的專業(yè)化運營經驗、商業(yè)開發(fā)拓展能力，有效拓寬項目投融資渠道，減輕政府財政壓力。

2、利用先進技術，提高運營維護效率。

智慧城市建設屬于高新技術行業(yè)，項目的后期的運營維護對技術要求高。傳統(tǒng)模式下政府后期將面臨較大運營維護壓力。采用PPP模式將投資、融資、建設和運營維護統(tǒng)一打包，通過充分競爭的方式引入社會資本參與，有利于引導社會資本從項目全生命周期的角度，統(tǒng)籌考慮建設和運營維護工作，利用其先進技術和管理經驗，提高項目建設和運營維護的效率與質量。

3、節(jié)約財政資金，避免重復建設。

傳統(tǒng)的信息化項目主要由政府直接投資，導致部門間各自為政，出現(xiàn)重復建設、重復開發(fā)、建設水平不高、處理能力不強等問題。而采用PPP模式，統(tǒng)一規(guī)劃、打包多個項目進行整體建設，不僅為政府節(jié)省了咨詢的時間，更重要的是節(jié)約了財政資金，避免了重復建設。

(二)應用PPP模式建設智慧城市的可行性

1、政策環(huán)境的逐漸成熟，為采用PPP模式建設智慧城市提供了政策支持。

2013年8月8日，國務院《關于促進信息消費擴大內需的若干意見》提出在有條件的城市開展智慧城市試點示范建設。各試點城市要出臺鼓勵市場化投融資、信息系統(tǒng)服務外包、信息資源社會化開發(fā)利用等政策。鼓勵各類市場主體共同參與智慧城市建設。

2014年8月27日，國家發(fā)改委、工信部等八部委聯(lián)合印發(fā)的《關于促進智慧城市健康發(fā)展的指導意見》指出，鼓勵建設和運營模式創(chuàng)新，注重激發(fā)市場活力，建立可持續(xù)發(fā)展機制。鼓勵社會資本參與建設投資和運營，杜絕政府大包大攬和不必要的行政干預。

2015年8月31日，國務院《關于印發(fā)促進大數(shù)據發(fā)展行動綱要的通知》中提出，建立市場化的數(shù)據應用機制，在保障公平競爭的前提下，支持社會資本參與公共服務建設。鼓勵政府與企業(yè)、社會機構開展合作，通過政府采購、服務外包、社會眾包等多種方式，依托專業(yè)企業(yè)開展政府大數(shù)據應用，降低社會管理成本。

通過一系列文件的出臺可以看出，在國家政策的支持下，國家鼓勵社會資本參與智慧城市項目的建設，依托專業(yè)企業(yè)開展智慧城市建設，以提高運營效率，降低管理成本。

2、廣泛的建設需求，為應用PPP模式建設智慧城市奠定了市場基礎。

《中國智慧城市建設發(fā)展前景與投資預測分析報告》預測未來10年我國智慧城市建設相關投資有望超過2萬億元，涵蓋智能交通、公共安全、數(shù)字城管、智慧醫(yī)療等解決方案市場。自2010年以來我國智慧城市建設投資保持年均14%左右的增速，并且《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》也提出推進智慧城市建設，可以預測未來智慧城市行業(yè)的建設投資仍將持續(xù)增加。

根據財政部政府與社會資本合作中心的數(shù)據，截止至2017年1月31日，智慧城市類型的PPP項目共有97個，其中有18個項目已經在執(zhí)行階段，14個項目正在采購階段。根據未來智慧城市的建設投資規(guī)模，未來還會有更多智慧城市的建設選擇應用PPP模式。

3、大量試點城市的推廣，為應用PPP模式建設智慧城市積累了豐富的經驗。

為貫徹黨的十八大精神，推行新型城鎮(zhèn)化建設，住建部自2013年至2015年，公布了三批共290個國家智慧城市試點城市。據國家新型智慧城市建設部級協(xié)調辦秘書處秘書長單志廣統(tǒng)計，發(fā)改委、住建部、工信部、交通部、科技部與國標委、國家旅游局、國家測繪局等部門組織的智慧城市相關試點共597個。

為了推動智慧城市的健康發(fā)展，2016年11月22日，國家發(fā)展改革委、中央網信辦、國家標準委聯(lián)合發(fā)布《關于組織開展新型智慧城市評價工作務實推動新型智慧城市健康快速發(fā)展的通知》，同時下發(fā)《新型智慧城市評價指標(2016年)》等相關附件。國家部委將依據該評價指標體系對各地試點的智慧城市項目進行評價，到2018年底分類篩選100個國家示范性新型智慧城市。

由此可見，國家為了推動智慧城市的的健康發(fā)展，在開展大量的試點城市建設的基礎上，逐步對試點城市進行績效考核，為智慧城市建設采用PPP模式積累了豐富的經驗。

三采用PPP模式建設智慧城市的具體模式

目前在智慧城市建設中采用的PPP模式主要為BOT模式，根據項目的具體情況，也有項目采用BOO、ROT等模式，以下以BOT模式、回報機制為可行性缺口補助為例，對采用PPP模式的參與主體和運作方式進行闡述。

圖1：PPP運作方式

采用BOT模式運作，由政府指定出資代表與社會資本共同出資設立項目公司，在約定期限內由項目公司負責項目的投資、建設、運營；合作期限結束后，項目公司將全部資產及相關資料完好、無償?shù)囊平徽蚱渲付ǖ南嚓P部門。運營期內，項目公司向使用者提供信息化服務，并通過使用者付費模式獲得收益，使用者付費不足以覆蓋項目投資及運營部分，由政府支付可行性缺口補助。

四采用PPP模式建設智慧城市中存在的主要問題

(一)政府部門開放數(shù)據的積極性低，項目公司獲取數(shù)據的難度大

大數(shù)據的基礎是政務數(shù)據，而政務數(shù)據需要將各委辦局獨立的數(shù)據資源進行整合，包括紙質資料、WORD、EXCEL等。采用PPP模式進行智慧城市建設，由政府授權的實施機構選擇社會資本，并授予其成立的項目公司特許經營權。項目公司雖然有強大的技術能力能夠實現(xiàn)數(shù)據采集、處理、整合，但是若沒有相關政府部門負責協(xié)調，項目公司獲取數(shù)據難度較大。

(二)項目信息安全問題突出，數(shù)據存在安全隱患

大數(shù)據的資源中，不僅有政府部門的涉密、非涉密的信息，還有大量的用戶的信息。若項目公司技術水平不夠、安全體系不健全，很有可能在數(shù)據的收集、存儲、管理與使用等方面出現(xiàn)問題，造成隱私泄露，甚至政務泄密。

(三)項目商業(yè)性開發(fā)較少，政府仍將面臨較大的財政支出壓力

PPP模式中的回報機制主要指社會資本取得投資回報的資金來源，主要包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費三種支付方式。目前很多智慧城市項目存在完全沒有經營性收入或者是經營性內容太少的現(xiàn)象，最終都是以政府付費或可行性缺口補助的方式讓社會資本收回投資成本、獲得合理收益，這導致政府未來仍將承擔較大的財政壓力。

(四)項目前期工作質量層次不齊，影響項目建設質量

根據《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》的要求：新建、改擴建項目的項目實施方案應當依據項目建議書、項目可行性研究報告等前期論證文件編制；《傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》也要求：可行性研究報告審批后，實施機構根據經批準的可行性研究報告有關要求，完善并確定PPP項目實施方案。

根據上述相關文件的要求，并按照PPP項目的工作流程，PPP咨詢公司實施方案的編制一般需要以可行性研究報告作為基礎，此時項目的部分前期工作(主要指頂層設計與可行性研究報告)通常已經由政府方完成，社會資本只能按照政府要求的既定框架進行細化并不能做實質的變更，所以前期工作的質量將直接影響項目未來的建設質量。但在前期工作中有一些咨詢公司，可能會把一個城市的方案照搬到另一個城市，導致各個城市的智慧城市千篇一律，并沒有按照當?shù)氐膮^(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃及相關政策去制定符合當?shù)貙嶋H情況的方案，導致項目的建設從還沒開始就已經落后，無法達到智慧城市建設的前瞻性、先進性和實用性等要求。

五提高采用PPP模式建設智慧城市運作效率的合理建議

(一)提高政府部門的協(xié)調參與力度，為項目公司數(shù)據獲取提供必要的行政支持

針對項目公司獲取數(shù)據難度較大的問題， 本文建議應由政府主要領導牽頭成立一個有著較強技術能力的機構作為項目的實施機構，可將原有的網信辦、信息辦、政務辦等機構的職能整合到一個機構，在市委、市政府的共同領導下，對數(shù)據資源交換進行統(tǒng)一管理。同時，建議建立政府各有關部門主要領導參加的協(xié)調小組，明確有關部門的主管領導與聯(lián)絡員，定期召開領導小組會議。聽取實施機構與項目公司的匯報，研究部署下一步工作，現(xiàn)場解決問題。

政府方還可以制定本地的數(shù)據資源共享管理辦法，以加快數(shù)據共享和智慧城市建設步伐。目前，南京市、無錫市、蘭州市、鄂州市均已依據國務院印發(fā)的《促進大數(shù)據發(fā)展行動綱要》出臺了相應的文件。

(二)進行多方面、多層次的進行信息安全管理，降低信息泄露的安全隱患

首先，項目公司應嚴格執(zhí)行國家信息安全等級保護制度、分級保護制度和信息安全審查制度，建立良好的安全管理體系，完善的安全運行管理機制，保障智慧城市的正常運行。

其次，實施機構及其他有關部門應加強對項目公司的監(jiān)督，建立合理、有效的績效考核機制，在不影響項目公司正常運營的情況下，組織專家及有關部門的人員對項目公司進行常規(guī)、臨時考核。

最后，項目公司應建立有效的突發(fā)事件處理機制，當發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)信息泄露的情況時，應及時妥善處理，將危害控制在最小的范圍，同時對相關責任人進行處罰，避免事故再次發(fā)生。

(三)挖掘智慧城市的盈利點，提高項目商業(yè)運營開發(fā)力度

根據智慧城市的建設情況，前期由于數(shù)據采集尚不全面、不完整，缺乏開發(fā)基礎，導致前期收益可能較少，但是經過一段時間的數(shù)據累積之后，項目公司可在保障數(shù)據安全、政府部門的允許和監(jiān)管下，通過對數(shù)據的分析進行適度的商業(yè)性開發(fā)，從而獲取可觀的收益，例如智慧停車、智慧社區(qū)、智慧醫(yī)療、智慧教育、智慧旅游等應用。這樣一方面可以激發(fā)社會資本的主觀能動性和創(chuàng)造力，另一方面也可以減輕政府方的財政支出。

以智慧停車項目為例，項目公司在收取停車費用的同時，可以將車主、車輛型號、車輛牌照、車輛顏色、車輛圖像、車輛進出場時間、停車位置、停車費用等數(shù)據在匯總在云中心，并且將云中心與交警部門指揮中心、交通管理平臺對接，實現(xiàn)數(shù)據交換與共享，后期可以在政府的允許和監(jiān)管下，對于該部分數(shù)據進行交易，產生相應的回報。政府方可相應制定配套的停車管理辦法，將停車人惡意逃費的信息納入本市個人信用征信系統(tǒng)，以保護社會資本獲得合理回報。

(四)提高項目前期工作咨詢機構的選擇標準，加強項目前期工作的審核力度

面對項目前期工作質量參差不齊的現(xiàn)狀，本文建議政府方在采購階段，一定要選定行業(yè)領先的咨詢機構，做好項目的前期工作。對于咨詢機構的選擇，不能簡單的考慮投標人的人員、信譽、業(yè)績，應深層次的考慮項目的執(zhí)行、落地情況。首先，項目團隊的人員(主要指項目經理)除了擁有相關經驗或者執(zhí)業(yè)資格外，是否真正參與了項目的全過程，是否有協(xié)助業(yè)主申報成功國家部委的試點城市的經驗，業(yè)主對其提供的咨詢服務是否滿意；其次，公司的業(yè)績除了提供中標通知書或者服務合同外，還應提供項目的執(zhí)行情況、業(yè)主評價，以及相關項目在當時是否處于行業(yè)領先的資料；最后，還得考慮咨詢機構的專家團隊，咨詢成果除了經項目團隊、公司內部審核外，還應組織公司的外部的專家進行評審。強大的專家團隊，不僅有助于提出新的解決方案，還能有效避免設計偏好及習慣性思維等問題發(fā)生。

綜上所述，在智慧城市建設中采用PPP模式已具備一定的可行性和必要性，但在實際運作中仍存在一些問題，需要政府方和社會資本方共同努力，從而真正實現(xiàn)政府與社會資本合作，以實現(xiàn)拓寬融資渠道、緩解財政壓力、提高運營效率的目的。