PPP本質(zhì)上是要借助社會(huì)資本的資金與競(jìng)爭(zhēng)(特別是創(chuàng)新)，來(lái)改善公共產(chǎn)品的供給效率，其注重產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)而不是實(shí)現(xiàn)過(guò)程，是一種激勵(lì)相容的制度安排;然而，公私雙方通常具有截然不同的利益訴求，政府部門(mén)關(guān)注公眾需求滿(mǎn)足，而社會(huì)資本強(qiáng)調(diào)利潤(rùn)獲取。因此，保證社會(huì)資本適當(dāng)盈利是避免其關(guān)系專(zhuān)用性投資不足、提高其競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新積極性的關(guān)鍵，并最終實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)、社會(huì)資本和公眾的“多方共贏”，促使PPP項(xiàng)目成功。

2016年，隨著視頻監(jiān)控在平安城市、智能交通、智慧城市等重點(diǎn)行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的持續(xù)建設(shè)持續(xù)帶動(dòng)了視頻監(jiān)控的發(fā)展。根據(jù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，截止2016年10月，全國(guó)投資額超過(guò)1億元的安防、智能交通和智慧城市類(lèi)項(xiàng)目約有57個(gè)，總金額近142億元規(guī)模。從業(yè)務(wù)類(lèi)型來(lái)看，相較于2015年同期，平安城市類(lèi)型的大項(xiàng)目較2015年同期增長(zhǎng)139%。于此同時(shí)，視頻監(jiān)控投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式也越來(lái)越趨向采用PPP。

當(dāng)前采用PPP模式的城市視頻監(jiān)控項(xiàng)目(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“視頻監(jiān)控PPP項(xiàng)目”)都會(huì)采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商這一新的形式來(lái)選擇承建商，因此有必要從2016年一些“視頻監(jiān)控PPP項(xiàng)目”中政府下發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)性磋商系列文件上來(lái)對(duì)這種類(lèi)型項(xiàng)目做一些研究分析，以便為今后安防企業(yè)參與同類(lèi)項(xiàng)目提供一些參考，并盡快積累寶貴的經(jīng)驗(yàn)。本文將針對(duì)“視頻監(jiān)控PPP項(xiàng)目”在特許經(jīng)營(yíng)方面的特點(diǎn)進(jìn)行初步解讀和分析。

一、視頻監(jiān)控PPP項(xiàng)目的特征

首先，PPP項(xiàng)目最根本的特征是政府與社會(huì)資本合資成立項(xiàng)目公司(SPV)。PPP項(xiàng)目通常是由政府管轄的實(shí)體公司代表政府與社會(huì)投資人簽訂PPP項(xiàng)目合資協(xié)議，按一定的股本比例(社會(huì)資本占大頭)成立合資的項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)。項(xiàng)目公司組織形式是有限責(zé)任公司，項(xiàng)目公司成立后將制定公司章程并依據(jù)章程成立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)并委派總經(jīng)理等高級(jí)管理人員和財(cái)務(wù)人員。從相關(guān)公開(kāi)資料可以看到，2016年開(kāi)展的“視頻監(jiān)控PPP項(xiàng)目”也都會(huì)由政府和社會(huì)資本合資成立SPV，按照法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行企業(yè)的管理和經(jīng)營(yíng)。

其次，PPP項(xiàng)目另一項(xiàng)基本原則是政府與社會(huì)投資方利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。而這個(gè)在大多“視頻監(jiān)控PPP項(xiàng)目”的競(jìng)爭(zhēng)性磋商文件中也有一定體現(xiàn)。一是在風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)方面，“視頻監(jiān)控PPP項(xiàng)目”在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中通常會(huì)明確規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)分配方案。例如規(guī)定：政府方主要承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)變更風(fēng)險(xiǎn)、道路開(kāi)挖風(fēng)險(xiǎn)和政府決策風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)投資者主要承擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)、工程延期風(fēng)險(xiǎn)、成本風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；雙方共同承擔(dān)利率風(fēng)險(xiǎn)、通脹風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。二是在利益共享方面，“視頻監(jiān)控PPP項(xiàng)目”在競(jìng)爭(zhēng)性磋商文件的SPV公司章程中也會(huì)確立雙方按各自實(shí)繳的注冊(cè)資本的比例分享利潤(rùn)的原則。

例如，在某城市“視頻監(jiān)控PPP項(xiàng)目”中就規(guī)定項(xiàng)目的收益會(huì)來(lái)源于兩部分：一部分來(lái)源于政府財(cái)政支出，主要是負(fù)擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)維成本；另一部分來(lái)源于特許經(jīng)營(yíng)收益，這部分來(lái)源于政府授權(quán)項(xiàng)目公司利用項(xiàng)目相關(guān)資源開(kāi)展商業(yè)開(kāi)發(fā)而獲得的收益。除此以外，還有一部分收益是市政府的可行性缺口補(bǔ)貼以及上級(jí)政府部門(mén)(部、省)的財(cái)政補(bǔ)貼等。雖然協(xié)議確定了按出資比例進(jìn)行利潤(rùn)分配的總體原則，但由于特許經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的收益比較復(fù)雜，因此協(xié)議一般會(huì)規(guī)定將會(huì)在項(xiàng)目公司組建后經(jīng)雙方協(xié)商來(lái)最終確定公司利潤(rùn)分配方案和彌補(bǔ)虧損方案。

第三，PPP項(xiàng)目中一個(gè)關(guān)鍵的要素是融資，也就是項(xiàng)目公司如何獲得項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金。“視頻監(jiān)控PPP項(xiàng)目”的競(jìng)爭(zhēng)性磋商文件在這方面也有具體規(guī)定。例如，在某城市“視頻監(jiān)控PPP項(xiàng)目”中就明確指明：項(xiàng)目公司初始資本金(占20%)由雙方按2：8的比例分別出資。而融資部分(占80%)則由成立后的項(xiàng)目公司來(lái)負(fù)責(zé)。協(xié)議一般不會(huì)對(duì)項(xiàng)目公司的具體融資方案進(jìn)行約定，但會(huì)規(guī)定如果項(xiàng)目公司不能順利完成項(xiàng)目融資，最終成交供應(yīng)商應(yīng)采取股東貸款、補(bǔ)充提供擔(dān)保等方式以確保項(xiàng)目公司的融資足額到位。

由于融資是保證項(xiàng)目順利開(kāi)展的根本保證，因此項(xiàng)目公司成立后，雖然融資工作的主要責(zé)任在社會(huì)投資方，但政府方也會(huì)給予相應(yīng)的支持，包括特許經(jīng)營(yíng)的許可證明，財(cái)政補(bǔ)貼證明以及相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)工作等，但政府不會(huì)進(jìn)行融資擔(dān)保。

第四，PPP項(xiàng)目中另一個(gè)關(guān)鍵的要素是特許經(jīng)營(yíng)部分，這也是PPP項(xiàng)目最明顯的特征。之前國(guó)內(nèi)很多PPP項(xiàng)目之所以失敗主要是因?yàn)楹罄m(xù)特許經(jīng)營(yíng)工作沒(méi)有做好，造成項(xiàng)目虧損而出局。現(xiàn)在“視頻監(jiān)控PPP項(xiàng)目”的競(jìng)爭(zhēng)性磋商文件大多會(huì)提及特許經(jīng)營(yíng)，但由于公安業(yè)務(wù)的特殊性，政府文件對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的說(shuō)明都會(huì)比較籠統(tǒng)。

一般只規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的大致范圍，例如規(guī)定項(xiàng)目公司在合作期內(nèi)具有融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)本項(xiàng)目設(shè)施的許可權(quán)，依據(jù)適用法律并按照項(xiàng)目協(xié)議體系的約定在本項(xiàng)目范圍內(nèi)為特定用戶(hù)部門(mén)或社會(huì)公眾提供約定的服務(wù)。對(duì)于大多數(shù)“視頻監(jiān)控PPP項(xiàng)目”，其項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)將主要圍繞項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生的視頻信息及衍生的數(shù)據(jù)，為政府各職能部門(mén)和社會(huì)公眾提供信息服務(wù)。但是由于項(xiàng)目數(shù)據(jù)和視頻的敏感性特征，政府方還是會(huì)做一定的限制，比如會(huì)規(guī)定：項(xiàng)目公司利用項(xiàng)目資產(chǎn)開(kāi)展其他經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)或從事其他商業(yè)性開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)的，必須事先報(bào)經(jīng)政府方書(shū)面同意。

基于這些籠統(tǒng)的約定，項(xiàng)目公司的特許經(jīng)營(yíng)還是有較大的運(yùn)作空間，這些需要項(xiàng)目公司事先進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)研和策劃。例如利用項(xiàng)目中政府投資建設(shè)的視頻監(jiān)控系統(tǒng)為交通、城管、環(huán)保、安監(jiān)、市政等部門(mén)提供信息支持服務(wù)，以及利用視頻信息和數(shù)據(jù)為城市廣大企業(yè)、市民提供各種有用的信息服務(wù)等。在條件許可的前提下，包括地下管道的租賃、立桿的廣告、利用攝像頭開(kāi)展聯(lián)網(wǎng)報(bào)警等等都可以進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)。只要項(xiàng)目公司運(yùn)作得當(dāng)，還是有相當(dāng)?shù)睦麧?rùn)空間可以挖掘。

二、開(kāi)展視頻監(jiān)控PPP項(xiàng)目的幾點(diǎn)建議

針對(duì)2016年我國(guó)“視頻監(jiān)控PPP項(xiàng)目”的特點(diǎn)，筆者對(duì)安防企業(yè)開(kāi)展PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)提出以下幾點(diǎn)建議：

1.制度健全、分工明確

項(xiàng)目公司要建立和健全信息服務(wù)制度和運(yùn)營(yíng)管理體系，設(shè)立專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)團(tuán)隊(duì)，在政府部門(mén)的監(jiān)督和指導(dǎo)下，聯(lián)合相關(guān)合作伙伴，開(kāi)展信息運(yùn)營(yíng)服務(wù)。還要做到分工明確，責(zé)任到人，保證運(yùn)營(yíng)服務(wù)的高效和有序開(kāi)展。

2.數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、務(wù)實(shí)高效

項(xiàng)目公司開(kāi)展的視頻監(jiān)控信息服務(wù)，確保信息準(zhǔn)確，服務(wù)及時(shí)，最大程度地滿(mǎn)足政府各部門(mén)對(duì)視頻信息和數(shù)據(jù)的應(yīng)用需求，以及廣大企業(yè)、市民對(duì)交通、路況等信息的咨詢(xún)需求。

3.服務(wù)到位、失職追責(zé)

項(xiàng)目公司要建立完善的運(yùn)營(yíng)服務(wù)保障制度和質(zhì)量管理體系，力求提供高質(zhì)量的服務(wù)。政府部門(mén)會(huì)加強(qiáng)監(jiān)督管理，對(duì)項(xiàng)目公司的失職行為進(jìn)行追責(zé)。

除此以外，項(xiàng)目公司開(kāi)展的特許經(jīng)營(yíng)還要設(shè)計(jì)好服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)實(shí)施流程。在服務(wù)流程方面，可以采取面向政府職能部門(mén)的服務(wù)打包模式、面向企業(yè)和公眾的服務(wù)分包模式和自營(yíng)模式等幾種運(yùn)營(yíng)模式。對(duì)于面向社會(huì)公眾的自營(yíng)服務(wù)，項(xiàng)目公司還應(yīng)該制定切實(shí)可行的市場(chǎng)推廣策略、合作伙伴開(kāi)發(fā)策略等。包括發(fā)展下級(jí)服務(wù)渠道來(lái)拓展企業(yè)行業(yè)客戶(hù)群，推出部分公益性的免費(fèi)信息服務(wù)來(lái)帶動(dòng)收費(fèi)服務(wù)的市場(chǎng)發(fā)展。同時(shí)還可以利用新聞報(bào)道、廣告和發(fā)布會(huì)等方式向公眾介紹和宣傳相關(guān)服務(wù)內(nèi)容。利用聯(lián)合投標(biāo)方(例如電信運(yùn)營(yíng)商)的資源和渠道，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等平臺(tái)來(lái)開(kāi)展業(yè)務(wù)的宣傳推廣，實(shí)現(xiàn)快速擴(kuò)大用戶(hù)群的目的。

三、結(jié)語(yǔ)

隨著中央政策的支持和地方政府的重視，今后各地方政府以PPP模式來(lái)開(kāi)展大型視頻監(jiān)控項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)會(huì)越來(lái)越普遍，這必將對(duì)未來(lái)安防視頻監(jiān)控業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型升級(jí)帶來(lái)重大和有益的影響。

首先通過(guò)向政府各職能部門(mén)提供視頻信息和數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)為基礎(chǔ)，會(huì)有力帶動(dòng)面向社會(huì)公眾視頻信息和數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)業(yè)務(wù)的發(fā)展，由此打造出圍繞城市公共視頻資源和數(shù)據(jù)開(kāi)展公共服務(wù)的產(chǎn)業(yè)新形態(tài)，最終為利用政府資源開(kāi)展公共服務(wù)的運(yùn)營(yíng)模式探索一條創(chuàng)新之路。

其次，組建與政府合資的專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)公司，圍繞項(xiàng)目形成的信息資源，開(kāi)展政策許可范圍內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)，既可以用專(zhuān)業(yè)化的運(yùn)營(yíng)服務(wù)提高項(xiàng)目綜合服務(wù)水平，還能有效分?jǐn)傢?xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本，獲得增值收益，形成共贏局面，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。

最后通過(guò)視頻資源和信息數(shù)據(jù)的整合，建立城市統(tǒng)一的視頻信息資源共享庫(kù)，通過(guò)視頻大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)進(jìn)行深度的數(shù)據(jù)挖掘和開(kāi)發(fā)利用，支持跨部門(mén)、跨行業(yè)的視頻資源和信息融合共享，并向社會(huì)公眾提供豐富的視頻信息運(yùn)營(yíng)服務(wù)，達(dá)到良好的“利民”“惠民”效果。