頂層設(shè)計的緣由

“智慧城市”建設(shè)的浪潮正在席卷全球。與“數(shù)字城市”相比，“智慧城市”的特征主要表現(xiàn)在城市運行狀態(tài)的自動感知、信息更加充分的共享和發(fā)掘、信息系統(tǒng)更加的智能。“智慧城市”為人類描繪了非常美好的發(fā)展愿景，但在實踐過程中，卻遭遇到了很多難題，比如如何實現(xiàn)智慧城市的集約化建設(shè)、系統(tǒng)互聯(lián)和資源共享。

在信息化發(fā)展的初期，由于整體設(shè)計能力的不足，以及缺乏信息化統(tǒng)籌機制，經(jīng)歷了一段以項目為中心的發(fā)展過程，政府各部門獨立地建設(shè)了一系列的信息系統(tǒng)，逐步形成了隨意生長的“系統(tǒng)叢林”，在“叢林”中，系統(tǒng)之間互不相連，信息資源重復(fù)采集、互不共享，造成許多重復(fù)建設(shè)和投資浪費。如果這種局面繼續(xù)延續(xù)，在“智慧城市”建設(shè)的過程中必然會遇到各自為政、信息孤島等老問題，大大增加了智慧城市建設(shè)失敗的風(fēng)險。

頂層設(shè)計為解決智慧城市發(fā)展難題提供了一條切實可行的道路。頂層設(shè)計是在智慧城市發(fā)展戰(zhàn)略（規(guī)劃）指導(dǎo)下，旨在為智慧城市建設(shè)實施提供指導(dǎo)的“控制性規(guī)劃”。頂層設(shè)計主要明確智慧城市建設(shè)的重點內(nèi)容、各重點內(nèi)容之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，以避免分散投資和重復(fù)建設(shè)。

頂層設(shè)計的特征

“頂層設(shè)計”的概念由來已久，本意是指自高端開始的總體構(gòu)想，這一概念源于系統(tǒng)工程學(xué)領(lǐng)域的自頂向下設(shè)計(Top-downDesign)。1969年，尼克勞斯·沃斯(NiklausWirth)提出采用“自頂向下逐步求精、分而治之”的原則進行大型程序的設(shè)計，即從需要解決的問題出發(fā)，自頂向下將復(fù)雜問題逐步分解成一個個相對獨立的子問題，每個子問題可以再進一步分解，直到問題容易地解決。

自從中央提出改革需要“頂層設(shè)計”后，頂層設(shè)計逐漸被信息化領(lǐng)域的官員和學(xué)者廣為討論。關(guān)于“智慧城市”頂層設(shè)計的定位，最大的分歧在于如何平衡頂層設(shè)計和信息化規(guī)劃的關(guān)系。一種觀點認(rèn)為，頂層設(shè)計是規(guī)劃的落實和具體化，而另一種觀點正好與之相反。

我們認(rèn)為，頂層設(shè)計的關(guān)鍵特征可以歸納為兩個方面，層次上處于“頂層”，設(shè)計對象以“體系結(jié)構(gòu)”為中心。

所謂的“頂層”包含兩個層面：一是頂層設(shè)計的視角是信息系統(tǒng)的最頂層，這里所指的頂層可以是一個國家、一個城市、或是一個政府部門信息體系的最高層；二是“自頂向下”的設(shè)計步驟，一般首先完成最高層的結(jié)構(gòu)和框架設(shè)計后，再逐層細(xì)化完成更細(xì)致的設(shè)計。

所謂的“體系結(jié)構(gòu)”是指頂層設(shè)計與信息化規(guī)則相比，更注重于用工程科學(xué)的方法，對整體體系架構(gòu)進行設(shè)計，在規(guī)劃設(shè)計內(nèi)容上更關(guān)注系統(tǒng)、信息資源和基礎(chǔ)設(shè)施的體系結(jié)構(gòu)，更關(guān)注對全局的約束性要求，架構(gòu)性更強、技術(shù)性更強。規(guī)劃與頂層設(shè)計，在設(shè)計的層次上都處于最高層，或者換一種說法，是對全局的規(guī)劃，但從規(guī)劃或設(shè)計的對象上看，規(guī)劃偏重于長期的愿景和任務(wù)的設(shè)計，頂層設(shè)計偏重于信息化體系架構(gòu)的設(shè)計，頂層設(shè)計將體系架構(gòu)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)打開，比規(guī)劃更接近于信息系統(tǒng)、更加的細(xì)致。

一個好的頂層設(shè)計，不在于如何詳盡地規(guī)定、分析每個系統(tǒng)、數(shù)據(jù)的細(xì)節(jié)，而在于其是否能夠用最明確的規(guī)則、最少的約束和最簡潔的文字構(gòu)建出一個完整而歧義少的信息化體系。遵循這個體系，各方可以獨立地開展系統(tǒng)的建設(shè)，完成后，可以形成一個符合預(yù)期設(shè)計的目標(biāo)的完整體系。

需要注意的是，頂層設(shè)計應(yīng)該在基礎(chǔ)設(shè)施、共性支撐和統(tǒng)籌要求較高、應(yīng)用較為成熟的領(lǐng)域制定總體的要求，留出新技術(shù)、新應(yīng)用的創(chuàng)新空間，鼓勵試點示范，待發(fā)展較為成熟后，再納入頂層設(shè)計的總體框架，實現(xiàn)頂層設(shè)計與創(chuàng)新的協(xié)同促進。如果把“智慧城市”比喻成為一片有序發(fā)展、充滿生機的“智慧森林”，“規(guī)劃”明確了森林的基本形態(tài)、占地面積和建設(shè)計劃，而“頂層設(shè)計”則細(xì)致地設(shè)計了“智慧森林”的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，包括了土壤、水系、樹種的布局，以及樹木移栽的方式等等。

做好頂層設(shè)計

“智慧城市”是一個十分復(fù)雜的信息化體系，一般情況下，包含了網(wǎng)絡(luò)、共性平臺、信息資源、應(yīng)用系統(tǒng)和服務(wù)渠道等層次，頂層設(shè)計不可能一次到位，也難以要求所有的部門完全按照一個剛性的框架開展建設(shè)?？尚械淖龇ㄊ怯梢椎诫y，建立框架，層層推進，逐步深入。

第一步，以智慧城市公共平臺的頂層設(shè)計作為切入點。

通過頂層設(shè)計明確全市統(tǒng)籌的網(wǎng)絡(luò)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源、共享交換平臺和地理空間信息平臺等共性支撐平臺，為全市各單位信息化建設(shè)和應(yīng)用提供共性服務(wù)。以公共平臺作為頂層設(shè)計的切入點。在技術(shù)上，以云計算的方式建設(shè)公共服務(wù)平臺可行性高；在業(yè)務(wù)上，公共平臺的統(tǒng)籌建設(shè)不涉及復(fù)雜的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)，工作簡單易行，因此，對于各地的信息化主管部門而言，開展公共平臺頂層設(shè)計更加可行、易操作和有效?；谶@方面的考慮，工信部近期發(fā)布了《基于云計算的電子政務(wù)公共平臺頂層設(shè)計指南》，就各省市政府如何組織開展公共平臺頂層設(shè)計提出了較為詳細(xì)的指導(dǎo)意見，希望通過陜西、福建和海南等省份的試點，全面推進電子政務(wù)的集約化發(fā)展。

第二步，設(shè)計重大工程，構(gòu)建智慧城市的骨干。

重大工程在智慧城市中起到支撐部門協(xié)同、滿足城市關(guān)鍵迫切需求的作用。通過頂層設(shè)計，規(guī)劃跨部門重大協(xié)同應(yīng)用、領(lǐng)導(dǎo)決策支撐服務(wù)體系、公眾信息集成服務(wù)體系、領(lǐng)域主題共享數(shù)據(jù)資源等，可以直接滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，有利于集中資源解決關(guān)鍵問題，減少部門各自為政的重復(fù)建設(shè)，有效地推進統(tǒng)籌和集約。國家發(fā)改委已經(jīng)在國家層面開展了通過重大工程推進統(tǒng)籌和共享的探索，制定了《“十二五”國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》，計劃通過建設(shè)重大工程，特別是跨部門的重大應(yīng)用，進一步加快國家政務(wù)信息化的發(fā)展，強化信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和互聯(lián)互通，提升政務(wù)信息化建設(shè)效能。

第三步，將總體框架滲透到部門。

在“智慧城市”的基礎(chǔ)設(shè)施和骨架體系建設(shè)完成后，應(yīng)進一步完成部門一級的頂層設(shè)計，通過發(fā)布規(guī)范性文件的形式，要求有關(guān)部門在已經(jīng)形成的公共平臺和重大應(yīng)用框架下，按照統(tǒng)籌集約建設(shè)的思路，將總體框架的要求貫徹到部門內(nèi)部的信息化體系中，逐步建設(shè)從頂層到末梢的全局有序的“智慧森林”。

用好頂層設(shè)計

頂層設(shè)計終歸是一個關(guān)于如何開展信息化的工作思路，如果不能成為指導(dǎo)工作的指南，追究還是會成為毫無價值的空中樓閣。從國內(nèi)外的實踐看，頂層設(shè)計的實施需要重點關(guān)注以下三個方面：

首先，必須讓頂層設(shè)計成果成為各方認(rèn)可的工作指南。要想做到這一點，需要在開展頂層設(shè)計的時候，讓相關(guān)方都參與到頂層設(shè)計工作中，使頂層設(shè)計成為集體智慧、反映各方訴求的綜合方案；在頂層設(shè)計完成后，需要開展廣泛、深入、持續(xù)的培訓(xùn)和宣傳，讓各方深刻掌握頂層設(shè)計內(nèi)在的思路，實現(xiàn)知識的內(nèi)化，并進一步成為內(nèi)在工作指南。