日前,《中共昆明市委昆明市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)智慧城市建設(shè)的實施意見(2016-2018年)》明確提出,力爭通過三年的努力,打造區(qū)域信息輻射中心的核心區(qū)、“生態(tài)+”融合發(fā)展的示范區(qū)、資源“慧”聚的標(biāo)桿區(qū)、信息惠民的樣板區(qū)為一體的發(fā)展模式,實現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)社會向高端發(fā)展。云南昆明市智慧城市建設(shè)是我國智慧城市規(guī)?;七M(jìn)的一個縮影,統(tǒng)計顯示,目前我國已經(jīng)有超過500個城市在進(jìn)行智慧城市試點(diǎn),并均出臺了相應(yīng)規(guī)劃,計劃投資規(guī)模超過萬億元。顯然,如此大的投資資金量不是政府部門或某個行業(yè)企業(yè)能承擔(dān)的。我國在其他行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中已經(jīng)探索嘗試過政府社會資本合作(PPP)模式,國外推進(jìn)PPP模式的時間更早,對我國智慧城市建設(shè)有哪些可借鑒的經(jīng)驗和啟示?
PPP已成推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要模式
政府社會資本合作(PPP)模式成為當(dāng)前及今后一個時期城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方向,是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要模式。隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程不斷加快,地方債務(wù)風(fēng)險和城鎮(zhèn)化資金缺口逐漸顯現(xiàn),成為制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸。推廣運(yùn)用PPP模式有利于增加資金來源渠道、提高基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項目管理質(zhì)量和效率,開始成為財政部、國家發(fā)改委用于解決新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求的新手段與新方向。
目前,我國國家層面出臺了系列規(guī)范文件,啟動PPP立法工作,遴選一批項目試點(diǎn),積極推動PPP模式應(yīng)用推廣。國家發(fā)改委積極籌備建設(shè)PPP項目庫,先后發(fā)布兩批總計2531個PPP示范項目,總投資規(guī)模達(dá)到4.23萬億元。截至2016年7月底,已有619個項目簽約,總投資10019.1億元。
發(fā)達(dá)國家應(yīng)用PPP模式的經(jīng)驗
發(fā)達(dá)國家應(yīng)用PPP模式有哪些經(jīng)驗?筆者認(rèn)為,主要有以下三個方面:
——組織機(jī)制方面,建立由中央層面統(tǒng)一管理的組織架構(gòu),制定和執(zhí)行嚴(yán)格的審計、績效評級機(jī)制
一是組建專業(yè)化PPP支撐服務(wù)機(jī)構(gòu),專職負(fù)責(zé)為各地項目提供投融資、項目運(yùn)作、風(fēng)險管理等方面的技術(shù)支持。國家層面以在財政部設(shè)立PPP中心為主,其主要職能包括三個方面:提供PPP行業(yè)篩選、PPP模式和沖突解決機(jī)制設(shè)計等政策建議;參與項目審核,提供技術(shù)支持和項目財政資金融資,增強(qiáng)市場投資人信心;搭建PPP政策和項目信息平臺,促進(jìn)市場信息公開透明。地方層面以地方政府行業(yè)協(xié)會為主,主要負(fù)責(zé)為各地方政府提供PPP項目技術(shù)援助和評估服務(wù)。
二是建立完善的PPP項目管理流程規(guī)范,確保資金管理公開透明,權(quán)責(zé)劃分清晰可調(diào)整,有效規(guī)避風(fēng)險。以英國為代表,在項目談判環(huán)節(jié),政府與私人部門以標(biāo)準(zhǔn)合同的形式詳盡規(guī)定合作方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)、風(fēng)險應(yīng)對及違約處理事項,重點(diǎn)強(qiáng)化涉及公私雙方的利益條款。在資金管理環(huán)節(jié),由政府作為投資管理主體,對資金使用情況進(jìn)行嚴(yán)格考核和跟蹤,定期公開資金使用情況。在項目運(yùn)營環(huán)節(jié),由項目參與主體組建項目委員會,負(fù)責(zé)對項目合約條款開展定期審核;設(shè)定專門的第三方仲裁機(jī)制,負(fù)責(zé)對項目合約條款進(jìn)行動態(tài)調(diào)整,保證項目合作目標(biāo)的一致性、公正性和有效執(zhí)行。
——項目管理方面,以長期合作為導(dǎo)向,注重風(fēng)險分擔(dān)及收益分配模式設(shè)計,確保項目長期可運(yùn)營
一是制定城市長期總體規(guī)劃框架,為PPP模式應(yīng)用提供基礎(chǔ)條件。政府制定面向未來較長時間段的城市總體規(guī)劃,從目的、任務(wù)、效果的角度明確城市未來發(fā)展愿景,并使之具備較強(qiáng)的法律約束力與規(guī)劃延續(xù)性,為市場參與PPP建設(shè)奠定可預(yù)期基礎(chǔ)。典型代表如《曼徹斯特(2010-2030)》、《阿姆斯特丹(2010-2040)》、《新加坡(2015-2050)》等。
二是執(zhí)行嚴(yán)格的項目評定標(biāo)準(zhǔn),針對性設(shè)計因地制宜、切實可行的項目運(yùn)營方案。通過嚴(yán)格評估決定項目采取PPP的財務(wù)可行性,以此為基礎(chǔ),針對性設(shè)計合理的合營方案并嚴(yán)格執(zhí)行,確保項目運(yùn)營的長效性。如美國印第安納波利斯市,通過特許經(jīng)營模式,將城市3631個停車電子計時表50年的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給施樂公司,由該公司負(fù)責(zé)該存量項目的整體維護(hù)和運(yùn)營管理。在收益分成方面,設(shè)置了一個規(guī)定額度,當(dāng)項目收入未達(dá)到該額度時,政府按30%分成;當(dāng)超過該額度時,按60%分成。通過創(chuàng)新運(yùn)營模式,實現(xiàn)各參與方多方共贏。
——資金來源方面,以商業(yè)貸款和資本市場為主,輔以區(qū)域開發(fā)銀行、產(chǎn)業(yè)基金、財政資金等,形成多元化金融服務(wù)體系
PPP模式驅(qū)動項目融資模式由政府信用融資向“政府信用+項目資產(chǎn)”融資轉(zhuǎn)變,項目風(fēng)險逐步回歸到項目本身的生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險上,再輔以完整的契約體系和清晰的法律結(jié)構(gòu),商業(yè)融資得以成為主要渠道,融資成本也大大降低。具體融資渠道包括:一是商業(yè)貸款,包括銀團(tuán)貸款等。二是資本市場,包括地方政府發(fā)行的政府債券、項目收益?zhèn)?、公司債券以及資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等。三是PPP基金,從國際市場來看主要分為政府發(fā)起的PPP基金和市場發(fā)起的PPP基金兩大類。四是財政資金,政府通過財政資金注入占有項目公司一定比例的股權(quán),將有限的財政資金直接投入項目建設(shè),實現(xiàn)對項目方向的有效把控。
對我國智慧城市領(lǐng)域應(yīng)用的啟示
我國當(dāng)前智慧城市建設(shè)以政府為推進(jìn)主體全面鋪開,但由于缺乏對智慧城市系統(tǒng)性工程的認(rèn)識,加之對于智慧城市運(yùn)營模式考慮不足,導(dǎo)致部分智慧城市規(guī)劃盲目追求大而全,建設(shè)運(yùn)營資金需求規(guī)模巨大;重建設(shè)輕運(yùn)營,缺乏項目運(yùn)營及收益模式設(shè)計等,部分項目難以為繼。為創(chuàng)新智慧城市發(fā)展模式,拓展智慧城市建設(shè)投融資渠道,破解智慧城市大規(guī)模投資和可持續(xù)運(yùn)營困局,建議加快引導(dǎo)和推進(jìn)PPP模式在智慧城市領(lǐng)域的試點(diǎn)應(yīng)用和推廣普及,促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展。筆者建議,政府層面應(yīng)該從以下幾個方面開展工作:
一是建立智慧城市多元化投融資體系,以模式創(chuàng)新促進(jìn)融資擔(dān)保從政府信用向項目轉(zhuǎn)變,吸引企業(yè)通過商業(yè)銀行貸款、申請社會基金、發(fā)行企業(yè)債及項目收益?zhèn)刃问椒e極參與智慧城市建設(shè),拓展項目資金來源,提高資金流的穩(wěn)定性。
二是提高智慧城市專業(yè)化運(yùn)營水平,通過吸引社會資本參與智慧城市運(yùn)營,發(fā)揮社會資源在項目管理、資金周轉(zhuǎn)、服務(wù)質(zhì)量提升等方面的專業(yè)優(yōu)勢,形成智慧城市項目長效化運(yùn)營機(jī)制。
三是完善PPP項目第三方評價機(jī)制,降低項目運(yùn)營風(fēng)險。聚焦智慧城市重大建設(shè)項目方案設(shè)計、合約制定等關(guān)鍵環(huán)節(jié),引入第三方考評機(jī)構(gòu),定期評估項目實施情況,動態(tài)調(diào)整價格預(yù)案,確保利潤率處于合理空間。