核心提示：“智慧城市”建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，所需資金巨大，涉及政府、企事業(yè)單位和市民家庭等多元主體，涵蓋投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管等過程。

智慧城市是運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、空間地理信息集成等新一代信息技術(shù)，促進(jìn)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)智慧化的新理念和新模式，是新一代信息技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用與城市轉(zhuǎn)型發(fā)展深度融合的產(chǎn)物，體現(xiàn)了城市走向綠色、低碳、可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)需求。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，每年有上千萬的農(nóng)村人口進(jìn)入城市。大量人口流入引發(fā)的部分地區(qū)環(huán)境污染、交通擁堵、安全隱患等“城市病”問題日益嚴(yán)峻。為解決城市發(fā)展難題，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)智慧城市已成為各地城市不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢(shì)。

政企共識(shí)難達(dá) 智慧城市中PPP模式效果不佳

收益不明 大餐變“燙手山芋”

發(fā)改委、工信部、科技部、公安部、財(cái)政部、國(guó)土部、住建部、交通部等八部委，在去年印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》中提出，到2020年，建成一批特色鮮明的“智慧城市”，在保障和改善民生服務(wù)、創(chuàng)新社會(huì)管理、維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全等方面取得顯著成效。“智慧城市”在國(guó)家決策層面以及各級(jí)政府的大力推動(dòng)下，其龐大的市場(chǎng)潛力也成為眾多企業(yè)希望爭(zhēng)奪的“大餐”。

“智慧城市”建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，所需資金巨大，涉及政府、企事業(yè)單位和市民家庭等多元主體，涵蓋投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管等過程。傳統(tǒng)的政府自建自營(yíng)模式已經(jīng)遠(yuǎn)不能滿足投資需求，更多的資金需要由企業(yè)和融資機(jī)構(gòu)去籌措，將市場(chǎng)機(jī)制引入“智慧城市”建設(shè)已經(jīng)成為必然選擇。財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》指出，要盡快形成有利于促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)發(fā)展的制度體系。運(yùn)用PPP模式解決“智慧城市”建設(shè)的資金問題已經(jīng)是大勢(shì)所趨。

然而PPP模式在實(shí)際應(yīng)用中卻雷聲大、雨點(diǎn)小，目前還鮮有成功的案例，甚至成為相關(guān)企業(yè)“燙手的山芋”。其原因來自兩方面：一方面政府動(dòng)力不強(qiáng)，在政府地方債務(wù)問題沒有很好的解決的情況下，很難投入資金進(jìn)行增量建設(shè);另一方面是來自企業(yè)的焦慮，由于“智慧城市”建設(shè)往往缺少明確的收益時(shí)間和收益標(biāo)準(zhǔn)，以及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)的收益存在不明確性，風(fēng)險(xiǎn)較大。”這些原因?qū)е铝似髽I(yè)和政府很難達(dá)成共識(shí)。

同方“智慧城市”泛集成事業(yè)部總經(jīng)理夏宗春認(rèn)為，“無論是PPP模式，還是融資租賃模式，從企業(yè)角度都一定要著眼增量的同時(shí)兼顧存量。”也就是說建設(shè)方企業(yè)要主動(dòng)幫助地方政府卸下包袱。“比如給政府牽線搭橋去做一些融資租賃”，或者“把政府原有的一些存量項(xiàng)目，以及“智慧城市”建設(shè)的增量項(xiàng)目都放到PPP方案里面”，以此幫助政府用長(zhǎng)周期、低利率的資金來置換地方債務(wù)中短周期、高成本的部分，來減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”轉(zhuǎn)變

“智慧城市”建設(shè)不是簡(jiǎn)單項(xiàng)目的堆疊，也不是純技術(shù)解決方案的拼湊，而是一個(gè)長(zhǎng)期、動(dòng)態(tài)、復(fù)雜的過程，需要統(tǒng)籌全局、前瞻性考慮建立常態(tài)化合作機(jī)制，共同規(guī)劃，集成整合。從2014年各個(gè)城市統(tǒng)計(jì)的項(xiàng)目資金投入情況來看，當(dāng)年總投入是1145億元，其中財(cái)政投入205億元，銀行貸款216億元，社會(huì)資本598億元，也就是說社會(huì)資本占了約50%。

由于PPP模式是政府和社會(huì)資本的合作，政府作為監(jiān)管政策的制定者，制訂監(jiān)管框架時(shí)要充分征求利益的相關(guān)方，包括投資者、運(yùn)營(yíng)者、消費(fèi)者的意見，使監(jiān)管法規(guī)既能保證基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的質(zhì)量，又能保護(hù)有關(guān)利益方的合法權(quán)益。住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)字城市建設(shè)研究中心主任馬桂芳認(rèn)為，“智慧城市”應(yīng)該從三個(gè)視角來考慮，首先從市場(chǎng)的角度，應(yīng)該提升城市的運(yùn)行效率;同時(shí)建設(shè)“智慧城市”還要站在市民的角度，要宜居宜業(yè);第三是從企業(yè)家角度，城市一定要有很好的運(yùn)行環(huán)境，企業(yè)在這個(gè)城市能夠發(fā)展起來。

在“智慧城市”建設(shè)方面，PPP的應(yīng)用具有4大關(guān)鍵要素，即制度設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、合作伙伴、績(jī)效考評(píng)。在制度設(shè)計(jì)方面，要從PPP運(yùn)作的全流程做好制度設(shè)計(jì)和政策安排。從確定投入方式、選擇合作伙伴、確定運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼到提供公共服務(wù)的全流程，制定包括預(yù)算管理、政府采購(gòu)、政府性債務(wù)管理以及財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)等方面的一系列合理制度。在運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼方面，要從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”逐步轉(zhuǎn)變，從城市整體效益出發(fā)，對(duì)社會(huì)效益好的PPP項(xiàng)目給予適當(dāng)補(bǔ)貼。補(bǔ)貼依據(jù)是項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)績(jī)效。

此外，相關(guān)主管部門應(yīng)出臺(tái)優(yōu)惠政策，比如允許投資者進(jìn)行廣告、商業(yè)等開發(fā)，讓投資者感到有利可圖，這樣才能吸引社會(huì)資本。此外，政府還可以考慮允許保險(xiǎn)基金、社?；稹⒆》炕鸬却笮突鹪诨A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資PPP項(xiàng)目。放寬這些基金的投資限制，不僅能夠改善基礎(chǔ)設(shè)施投資不足的局面，而且能夠大大緩解各種基金的經(jīng)營(yíng)壓力。此外，還要增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，建立各相關(guān)部門之間并聯(lián)式的項(xiàng)目管理模式，超前做好項(xiàng)目選址、投融資方案、規(guī)劃設(shè)計(jì)條件、土地供應(yīng)等方面的工作，對(duì)項(xiàng)目起導(dǎo)向作用，使改革的成果落到實(shí)處。