東莞入圍國家新型城鎮(zhèn)化試點后的五大猜想

責任編輯:editor004

2015-01-16 13:30:45

摘自:南方都市報

東莞入圍國家新型城鎮(zhèn)化試點城市之事已塵埃落定,但具體在哪些方面進行試點尚未確定。猜想 1市民化經(jīng)費將不再以戶籍人口為依據(jù)國家試點方案提出,試點城市須建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制。



東莞入圍國家新型城鎮(zhèn)化試點城市之事已塵埃落定,但具體在哪些方面進行試點尚未確定。記者了解到,東莞對此準備充分,在國家試點方案中所列出的五大主要任務(wù)方面都已提前有了初步的部署,其中包括建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制、建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制、改革完善農(nóng)村宅基地制度、綜合推進體制機制改革創(chuàng)新和探索建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式。結(jié)合國家確定的五大試點任務(wù)和東莞的初步思路,我們試圖做出東莞在推進新型城鎮(zhèn)化方面的五大猜想。

背景

東莞去年11月已有部署


根據(jù)國家發(fā)改委等11部委日前聯(lián)合印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》,新型城鎮(zhèn)化綜合試點須完成五大主要任務(wù):建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制、建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制、改革完善農(nóng)村宅基地制度、綜合推進體制機制改革創(chuàng)新和探索建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式。

東莞市發(fā)改局方面表示,目前尚未確定東莞將側(cè)重于試點哪些方面。記者了解到,早在去年11月份,東莞已經(jīng)印發(fā)了《中共東莞市委東莞市人民政府關(guān)于全面推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的意見(征求意見稿)》(以下簡稱《意見稿》),并召開新型城鎮(zhèn)化工作會議,其中對上述五大方面均有了初步的部署。

《意見稿》中明確了東莞在新型城鎮(zhèn)化方面的發(fā)展目標:東莞將以建設(shè)國際制造名城、現(xiàn)代生態(tài)都市為目標,以抓好國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點為重點,以人的城鎮(zhèn)化為核心,以提升質(zhì)量為關(guān)鍵,以強化統(tǒng)籌為抓手,以改革創(chuàng)新為動力,以文化建設(shè)為助推,堅持先進制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)雙輪驅(qū)動,著力構(gòu)建以人為本、注重品質(zhì)的城市發(fā)展模式,優(yōu)化城鎮(zhèn)發(fā)展格局,增強城市集聚優(yōu)質(zhì)要素能力,努力在建設(shè)珠三角世界級城市群中發(fā)揮重要作用,促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和社會和諧幸福,加快實現(xiàn)高水平崛起。

猜想 1

市民化經(jīng)費將不再以戶籍人口為依據(jù)


國家試點方案提出,試點城市須建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制。在新型城鎮(zhèn)化過程中,核心是人的城鎮(zhèn)化。要實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化,農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移出城,勢必會使城市在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的成本大大增加。

具體到東莞,首先要解決的是本地農(nóng)民市民化的問題。東莞市委政研室主任鄧濤就表示,盡管東莞城鎮(zhèn)化率已達88.7%,但全市180多萬戶籍人口中,近半是農(nóng)業(yè)戶口,目前全市登記的農(nóng)業(yè)戶口達91.6萬人。“這些群眾雖基本已洗腳上田,但其對土地的依賴、居住形態(tài)、生活習慣還帶有明顯的傳統(tǒng)農(nóng)民特征”,他說。此外,東莞還是個外來人口與戶籍人口嚴重倒掛的城市,要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口的市民化,自然包括異地農(nóng)民工的市民化。

新增加的市民化成本如何解決,成為了東莞乃至全國在新型城鎮(zhèn)化方面首要解決的問題。根據(jù)《意見稿》,東莞將建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制,明確成本承擔主體和支出責任。其中強調(diào),將改變主要以戶籍人口為依據(jù)的資金經(jīng)費劃撥方式,加大以常住人口劃拔經(jīng)費系數(shù)比例等。推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口承擔市民化成本的能力。

上述思路有兩個亮點是值得注意的。一個是“改變主要以戶籍人口為依據(jù)的資金經(jīng)費劃撥方式,加大以常住人口劃拔經(jīng)費系數(shù)比例”,對外來人口與戶籍人口嚴重倒掛的東莞而言,資金經(jīng)費的劃撥依據(jù)如此調(diào)整,顯然更科學,同時表明了東莞在推進人的城鎮(zhèn)化時,受惠的不僅是莞籍的農(nóng)民,還包括外來人口。

另一個亮點是“建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與”的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制。也就是說,政府在城鎮(zhèn)化進程中,將撬動民間資本。對此,東莞市委書記徐建華在全市新型城鎮(zhèn)化工作會議上就說:“東莞將堅持政府主導(dǎo)與市場資源配置并重,發(fā)揮財政資金的支撐和杠桿作用,撬動市場資金供給,拓寬建設(shè)投融資渠道,引導(dǎo)社會力量參與新型城鎮(zhèn)化,努力增強新型城鎮(zhèn)化過程中社會和市場的內(nèi)生支撐力量。”

猜想 2

將鼓勵民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)


國家試點方案要求,試點城市須建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制。在這一方面,《意見稿》中指出,東莞將堅持政府主導(dǎo)、社會參與、市場運作,創(chuàng)新完善城鎮(zhèn)化投融資機制,建立政府與市場合理分工的多元化可持續(xù)城市建設(shè)投融資體系。推進市財政經(jīng)營性資金實施股權(quán)投資管理改革,擴大股權(quán)式投資比例。創(chuàng)新鼓勵民間資本參與城市公用設(shè)施投資運營的投資補助、運營補助、政府購買服務(wù)等機制。

“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求大,僅靠政府投入難以解決。”東莞市長袁寶成此前曾表示,要建立政府引導(dǎo)、市場運作的資金籌措機制,為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金。探索設(shè)立專門的城鎮(zhèn)化投資基金,大力推進基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化,促進基礎(chǔ)設(shè)施項目市場化、產(chǎn)業(yè)化運作。支持鎮(zhèn)街、村(社區(qū))集體經(jīng)濟組織通過自有資金直接投入或信托投資等多種方式,參與開發(fā)市投建的供水、燃氣、環(huán)保、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施和城市公共服務(wù)項目。“目前,國家財政部正大力推行政府和社會資本合作模式(PPP),我市要積極爭取相關(guān)項目納入國家示范項目,并落實‘非禁即入’投資政策,支持國企、民企、外資等各類市場主體以PPP等方式參與城鎮(zhèn)化項目建設(shè)。”袁寶成說。

猜想 3

將對農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度進行改革


國家試點方案提出的第三項試點內(nèi)容為改革完善農(nóng)村宅基地制度。對此,《意見稿》提出,東莞將創(chuàng)新土地節(jié)約集約利用制度。

具體而言,就是東莞將探索實行建設(shè)用地彈性出讓和租賃制度,逐步對經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)用地實行有償使用。鼓勵企業(yè)利用閑置土地建設(shè)標準廠房,待國家出臺相關(guān)規(guī)定后,研究制訂整體或分層轉(zhuǎn)讓、出租和有條件分割銷售相關(guān)實施細則。依法完善市鎮(zhèn)兩級土地儲備庫建設(shè),完善土地儲備和開發(fā)機制,有效增強政府土地調(diào)控能力。穩(wěn)步推進農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革,建立宅基地退出補償機制、騰退掛鉤和集體經(jīng)濟組織協(xié)商收回機制,促進農(nóng)村土地的集約利用。

猜想 4

鎮(zhèn)街控制性詳細規(guī)劃編制權(quán)將回收市里


在綜合推進體制機制改革創(chuàng)新方面,國家試點方案中提到,要鼓勵試點地區(qū)從推進新型城鎮(zhèn)化實際出發(fā),在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理體制機制、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化體制機制、城市“多規(guī)融合”制度、城市生態(tài)文明制度、城市社會治理體系以及新型城鎮(zhèn)化標準體系建設(shè)和創(chuàng)新城市、智慧城市、低碳城市、人文城市建設(shè)等方面開展多種改革探索。

《意見稿》中就提出,東莞將加強城鄉(xiāng)規(guī)劃對于市域城鎮(zhèn)空間發(fā)展的宏觀統(tǒng)籌作用,建立完善按大組團統(tǒng)籌規(guī)劃的體制機制。創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系,從以鎮(zhèn)街為主導(dǎo)編制規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袨橹鲗?dǎo),逐步上收鎮(zhèn)街控制性詳細規(guī)劃編制權(quán)。探索設(shè)立城市總規(guī)劃師制度,建立全過程的公眾參與制度和專家咨詢制度,提高規(guī)劃編制科學化、民主化水平。

其中值得注意的是,“逐步上收鎮(zhèn)街控制性詳細規(guī)劃編制權(quán)”。袁寶成此前曾對此強調(diào)說:“今后要從以鎮(zhèn)街為主導(dǎo)編制規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袨橹鲗?dǎo),積極推動市域組團分區(qū)規(guī)劃編制,逐步上收鎮(zhèn)街控制性詳細規(guī)劃編制權(quán)。因為現(xiàn)在的鎮(zhèn)街都各自為政,造成同質(zhì)化嚴重,資源浪費。”在已經(jīng)出臺的《東莞市關(guān)于優(yōu)化城鎮(zhèn)空間格局提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的實施意見》中就已明確指出,東莞將建立三級規(guī)劃管理體制,構(gòu)建“市局+片區(qū)分局+鎮(zhèn)街規(guī)劃所”的三級規(guī)劃管理體制。

猜想 5

將撤鎮(zhèn)設(shè)市探索精干高效的行政體制


國家所定的試點任務(wù)還包括,探索建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式。徐建華曾透露,將在虎門鎮(zhèn)、長安鎮(zhèn)試點行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型設(shè)市模式。

至于這種“新型設(shè)市模式”是怎樣的,東莞官方至今沒有公布。但在國家試點方案中我們可窺見其方向。國家方案中指出,要按照城市設(shè)置與簡化行政機構(gòu)聯(lián)動原則,在符合行政區(qū)劃合理調(diào)整的前提下,選擇部分有條件的地方進行撤鎮(zhèn)設(shè)市設(shè)區(qū)試點,優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置,積極借鑒經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革試點的經(jīng)驗,探索更加精干和高效的組織架構(gòu)和行政體制。推進擴權(quán)強鎮(zhèn)改革,促進這些鎮(zhèn)更好地吸納人口、增強經(jīng)濟實力,實現(xiàn)經(jīng)濟社會更快更好發(fā)展,充分發(fā)揮其在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點示范帶動作用。

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