光伏扶貧政策出臺之時，業(yè)內(nèi)不乏聲音擔心，專項資金的缺位將難以調(diào)動企業(yè)扶貧的積極性。

但第一批光伏扶貧項目名單卻“打消”這類顧慮，名單上集中式電站規(guī)模超過村級電站。資金缺口是否存在？如果存在，以盈利為追求的企業(yè)為何青睞光伏扶貧？而地方政府如何吸引企業(yè)投資？為什么能源主管部門在后來的規(guī)劃中，弱化集中式電站角色，強調(diào)村級扶貧電站？

意料之外的集中式熱情

2016年3月23日，國家發(fā)展改革委、國務院扶貧辦、國家能源局、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于實施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》（以下簡稱《意見》）。

《意見》指出，在2020年之前，重點在前期開展試點的、光照條件較好的16個省的471個縣的約3.5萬個建檔立卡貧困村，以整村推進的方式，保障200萬建檔立卡無勞動能力貧困戶（包括殘疾人）每年每戶增加收入3000元以上。其他光照條件好的貧困地區(qū)可按照精準扶貧的要求，因地制宜推進實施。

《意見》要求應因地制宜確定光伏扶貧模式，其中中東部土地資源缺乏地區(qū)，可以村級光伏電站為主（含戶用）；西部和中部土地資源豐富的地區(qū)，可建設適度規(guī)模集中式光伏電站。

從《意見》的鼓勵力度上看，集中式電站并非其“意中人”。

村級光伏電站的貸款部分可由省扶貧資金給予貼息，而集中式電站采用的是PPP模式，項目由地方政府指定的投融資主體與商業(yè)化投資企業(yè)共同籌措資本金，其余資金由國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為主提供優(yōu)惠貸款。

以20兆瓦的集中式電站為例，每25千瓦對應一位扶貧對象，其幫扶戶數(shù)為800戶。成本上，按照每瓦6元的成本計算，其總投資為1.2億元，初始資金為2400萬，企業(yè)和政府各出10%則各自前期得拿出1200萬元；而從收益上看，以三類地區(qū)計算，年有效日照時數(shù)1200小時，采用全額上網(wǎng)模式，上網(wǎng)電價為每度電0.98元，則每年所得收入約為2352萬元。電站在償還貸款的同時，每年需拿出240萬元作為貧困戶收入，剩下的收益地方政府指定的投融資主體與商業(yè)化投資企業(yè)按股比分，則商業(yè)化投資企業(yè)最終拿到手約為每年700萬元。

業(yè)內(nèi)人士分析，700萬元是理想狀態(tài)，實際操作中企業(yè)的融資成本也不低?，F(xiàn)實出人意料。

2016年10月17日，第一批具備建設條件的光伏扶貧項目下達，總規(guī)模516萬千瓦，其中，村級電站218萬千瓦，集中式電站298萬千瓦。14個省份中，山西、山東、湖北、山西、云南集中式電站規(guī)模均為村級電站的兩倍以上。

亂象：減“庫存”、拿干股

那么，這些集中式扶貧電站怎么來的？一個值得注意的細節(jié)是，各省村級電站的資金來源均為地方政府組織籌措，集中式電站資金來源則各有不同。

除河北外，其他13個省份明確，集中式扶貧電站項目占總投資20%的資本金中，政府與企業(yè)各出資一定比例，股比或均分或以企業(yè)控股。而河北21個集中式扶貧電站均為企業(yè)投資經(jīng)營，河北省政府統(tǒng)一以地方額外電價補貼作為政府資金投入，股比在名單中并未體現(xiàn)。

知情人士透露，河北的集中式扶貧電站比較特殊。

《河北省關(guān)于做好2016年光伏扶貧實施方案的通知》規(guī)定，全省光伏扶貧電站建設可采取配比商業(yè)電站和全部規(guī)模扶貧兩種模式。前者按照扶貧電站與商業(yè)電站1:2.5比例建設扶貧工程。后者則按1萬千瓦扶貧電站解決扶貧人口400人的標準為主，企業(yè)投資建設光伏扶貧電站。

記者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，第一批光伏扶貧項目名單中，河北省21個集中式電站皆為全部規(guī)模扶貧。

原因正在于，河北的集中式光伏電站存在大量“庫存”—— 有的項目已列入往年度并網(wǎng)計劃但補貼計劃有缺口，有的項目已列入往年度省建設計劃且主體工程已全部建成，具備并網(wǎng)條件。

《河北省關(guān)于申報2016年第二批光伏扶貧電站項目的通知》措辭直白：“今年，國家下達我省普通光伏電站建設規(guī)模100萬千瓦。經(jīng)摸底調(diào)查，全省已備案在建并且年底前能建成投產(chǎn)、具備并網(wǎng)條件的項目，規(guī)模150萬千瓦左右，供需矛盾突出。”

這種情況下，企業(yè)不會選擇新建商業(yè)電站，政府也不會優(yōu)先考慮新項目。全部規(guī)模扶貧模式成為必然的選擇。河北的集中式扶貧電站就從原來排隊等待補貼目錄的既有電站中挑選而來。

后來，有聲音指責電網(wǎng)企業(yè)并網(wǎng)落后于光伏扶貧電站建設，未能確保配套電網(wǎng)工程與項目同時投入運行，卻忽略了一種可能：一些電站早在光伏扶貧政策出臺之前，便已建成。

事實上，除了河北，不少省份也面臨“庫存積壓”問題。

2016年6月，國家能源局下發(fā)2016光伏發(fā)電建設實施方案，方案明確，對不具備新建光伏電站市場條件的甘肅、新疆、云南停止或暫緩下達2016年新增光伏電站建設規(guī)模（光伏扶貧除外）。山東普通光伏電站新增建設規(guī)模全部用于光伏扶貧。

“河北模式太簡單粗暴了，本質(zhì)上是換了一個拿項目指標的方式。”一名業(yè)內(nèi)人士告訴記者，“除了河北，其他省份的集中式扶貧電站還是以新建的為主。”

但新建集中式扶貧電站，無法避開初始資金問題。

“一些地方政府沒錢，想拿干股，那么會與企業(yè)協(xié)商，會用其他利益交換。”業(yè)內(nèi)人士反映。

政府出資問題是審查中常見的問題。2016年8月，山東第二批光伏扶貧項目基本全部被省發(fā)改委退回整改。其中，針對集中式電站的一個整改要求是：“政府出資中，應具有縣級及以上政府（經(jīng)政府授權(quán)的發(fā)改、財政、扶貧部門）提供的出資證明文件。如采用政府平臺公司代表政府出資，應提供縣級及以上政府出具的授權(quán)該平臺公司代表政府出資的證明文件，并明確政府出資部分占總投資比例、詳細金額及來源。（不允許以土地入股）。”

“光伏扶貧是光伏發(fā)電設備制造行業(yè)和光伏發(fā)電行業(yè)開發(fā)國內(nèi)市場的一個探索，但是企業(yè)與政府在利益上的分歧，很容易破壞二者之間的協(xié)作關(guān)系，而這恰恰卻是光伏扶貧的根基。”業(yè)內(nèi)人士表示。

補貼的意義

成為集中式扶貧電站，意味著可以進入補貼目錄。

所謂的補貼目錄，全稱是“可再生能源電價附加資金補助目錄”。2013年，《關(guān)于發(fā)揮價格杠桿作用促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》發(fā)布，提出了沿用至今的光伏補貼模式，光伏進入了全電量的度電補貼時代。

集中式電站執(zhí)行光伏電站標桿上網(wǎng)電價（各資源區(qū)上網(wǎng)電價標準見下表）。上網(wǎng)電價高出當?shù)厝济簷C組標桿上網(wǎng)電價（含脫硫等環(huán)保電價）的部分，通過可再生發(fā)展基金予以補貼。

（單位：元/千瓦時，西藏自治區(qū)標桿上網(wǎng)電價定為1元/千瓦時。今后，光伏發(fā)電標桿電價暫定每年調(diào)整一次。）

補貼政策促使光伏電站增長迅猛，然而，可再生能源發(fā)展基金長期處于資金短缺狀態(tài)，更多光伏電站排隊等候進入補貼目錄。

相比之下，光伏扶貧項目沿用可再生能源發(fā)電補貼資金發(fā)放管理制度，且優(yōu)先等級在原則上要高于一般電站。按照《意見》，電網(wǎng)企業(yè)應按國家有關(guān)部門關(guān)于可再生能源發(fā)電補貼資金發(fā)放管理制度，優(yōu)先將光伏扶貧項目的補貼需求列入年度計劃，電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先確保光伏扶貧項目按月足額結(jié)算電費和領取國家補貼資金。

不過，留給光伏扶貧項目方的時間不多了。

2016年6月，國家發(fā)改委正式發(fā)布2017年光伏補貼標準 ，規(guī)定：2017年以前備案并納入以前年份財政補貼規(guī)模管理的光伏法定項目，但于2017年6月30日以前仍未投運的，執(zhí)行2017年標桿上網(wǎng)電價。

盡管與預期相比，電站需要支付額外的扶貧款，甚至可能得與未投入初始資金的地方政府按股比分成，但這與苦苦等目錄、白白“曬光板”相比，仍是一筆劃算的生意。

“土地、環(huán)評、補貼，三者搞定，電站就可以轉(zhuǎn)手了。”一名光伏業(yè)內(nèi)人士透露，為了提高可再生能源發(fā)電比重，如五大發(fā)電集團等企業(yè)收購了不少光伏項目。

轉(zhuǎn)手快、利潤高、可復制性強……在業(yè)內(nèi)人看來，光伏電站的買賣就像“搞房地產(chǎn)”。

“目前按規(guī)定，光伏扶貧項目是不能轉(zhuǎn)手的。”業(yè)內(nèi)人稱。

光伏扶貧項目開發(fā)協(xié)議規(guī)定，項目應具有投資企業(yè)與地方政府平臺公司（地方政府認可的）簽訂的光伏扶貧項目合作開發(fā)協(xié)議，其中明確雙方資本金出資比例和資金來源，投資企業(yè)應具備長期投資經(jīng)營管理項目的能力，經(jīng)營期25年內(nèi)不得變更，保障扶貧效益達到20年內(nèi)每年每戶3000元。

但在業(yè)內(nèi)看來，企業(yè)收購仍存在可操作的空間。

除了企業(yè)收購，也有政府回購的可能。“一些地方政府不愿意一次性投這么多錢，但有后期回購政策。”知情人士分析。

集中式扶貧難再興

2017年4月2日，中國國際清潔能源峰會光伏扶貧論壇上，國務院扶貧辦開發(fā)指導司許健民副司長表示，2017年光伏扶貧村級電站將不設規(guī)模上限，以100—300KW規(guī)模的村級光伏電站作為主要建設方式。

導讀：光伏扶貧政策出臺之時，業(yè)內(nèi)不乏聲音擔心，專項資金的缺位將難以調(diào)動企業(yè)扶貧的積極性。但第一批光伏扶貧項目名單卻“打消”這類顧慮，名單上集中式電站規(guī)模超過村級電站。資金缺口是否存在？如果存在，以盈利為追求的企業(yè)為何青睞光伏扶貧？而地方政府如何吸引企業(yè)投資？

以100—300KW規(guī)模為主的光伏扶貧村級電站，形態(tài)上屬于分布式光伏。與集中式電站相對的分布式能源，位于用戶附近，靠近負荷端，適用于10kv及以下接入，對電網(wǎng)要求低。

2013年《分布式發(fā)電管理暫行辦法》發(fā)布，而2014年《關(guān)于進一步落實分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》將“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”還是“全額上網(wǎng)”的選擇權(quán)交給分布式光伏項目方。

政策的相繼出臺，為的是進一步刺激分布式光伏市場。然而，2014年，能源主管部門的分布式光伏新增裝機目標只完成55%。

（本表格數(shù)據(jù)整理自能源主管部門年度光伏發(fā)電統(tǒng)計信息表、媒體公開報道、規(guī)劃文件等。）

知情人士透露，光伏扶貧的初衷之一，正是為了促進分布式能源的發(fā)展。

只是，第一批光伏扶貧項目名單中，集中式電站規(guī)模卻超過村級電站，《意見》中的因地制宜在實際操作中變成因 “量”制宜。

與村級電站相比，集中式電站在“扶貧”上力度顯得不足。218萬千瓦的村級電站幫扶貧困戶數(shù)達43.1萬戶，而298萬千瓦的集中式電站幫扶貧困戶數(shù)為12.5萬戶。

更令人擔憂的，是包括光伏扶貧在內(nèi)的各類光伏裝機規(guī)模持續(xù)快速增長所帶來的補貼缺口。

能源局最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2017年第一季度，全國光伏新增裝機達到721萬千瓦，全國光伏發(fā)電累計裝機8463萬千瓦，其中集中式光伏發(fā)電裝機7188萬千瓦，分布式光伏發(fā)電裝機1275萬千瓦。

目前可再生能源電價附加費已從最初的0.1分/千瓦調(diào)整為1.9分/千瓦，但仍無法滿足補貼需求。新能源發(fā)電項目補貼不及時、不到位現(xiàn)象嚴重，補貼缺口逾500億元。

這意味著，一旦集中式扶貧電站規(guī)模過大，這些取得補貼資格的電站也不一定能及時拿到補貼，而貧困戶的收入則難以得到保障。

事實上，在《意見》之后出臺的各類可再生、光伏規(guī)劃文件中，集中式電站的角色逐步被控制和弱化。

2016年10月，在下達第一批光伏扶貧項目的同時，集中式扶貧電站被提出要求：應結(jié)合設施農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、生態(tài)保護等建設，優(yōu)先使用貧困戶勞動力，發(fā)揮項目綜合扶貧效應。12月，《太陽能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》發(fā)布，光伏扶貧部分已不再提集中式電站。

對集中式電站而言，光伏扶貧的車已越來越難上。