全球來(lái)看，在融合趨勢(shì)推動(dòng)下，電信業(yè)及相關(guān)行業(yè)正在發(fā)生深刻的變化。現(xiàn)行的監(jiān)管框架是圍繞著傳統(tǒng)技術(shù)、傳統(tǒng)商業(yè)模式和傳統(tǒng)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)構(gòu)建的，急需要針對(duì)融合需求進(jìn)行更新和升級(jí)。

新的政策和監(jiān)管框架應(yīng)以堅(jiān)實(shí)的原則為支撐，同時(shí)應(yīng)具備更靈活、更健康的實(shí)施方式，以應(yīng)對(duì)整個(gè)行業(yè)向融合環(huán)境的過(guò)渡。

傳統(tǒng)監(jiān)管： 孤島式，基于技術(shù)制定

舊有監(jiān)管框架中的法規(guī)適用于各自獨(dú)立且有所區(qū)別的細(xì)分市場(chǎng)，內(nèi)容則聚焦于網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、內(nèi)容分發(fā)技術(shù)或通信技術(shù)以及商業(yè)模式的具體細(xì)節(jié)上。

正如圖1所示，監(jiān)管通常存在三個(gè)孤島：廣播、電信和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)。每一行業(yè)部門(mén)獨(dú)立運(yùn)作，有著他們自己的問(wèn)題和監(jiān)管解決方案。

在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，電信業(yè)的主要重點(diǎn)是通過(guò)公共電話交換網(wǎng)（PSTN）提供一對(duì)一的語(yǔ)音通信服務(wù)。在大多數(shù)國(guó)家，最初都是由國(guó)有企業(yè)（或國(guó)家選定的壟斷者）提供的，政府的政策目標(biāo)無(wú)疑依靠這些電話服務(wù)供應(yīng)商的經(jīng)營(yíng)原則和自律實(shí)現(xiàn)。

這些政策目標(biāo)通常包括零售價(jià)格控制，以確保用戶用得起；普遍服務(wù)和交叉補(bǔ)貼；與其他同類國(guó)有電話公司之間跨越國(guó)際邊界的連接。

由近些年來(lái)看，向電信業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)是一直在發(fā)生的趨勢(shì)，同時(shí)，已與電信運(yùn)營(yíng)商完全獨(dú)立開(kāi)來(lái)的政府機(jī)構(gòu)也推動(dòng)著監(jiān)管向更透明、明確的方向發(fā)展。各國(guó)的實(shí)施時(shí)間表和方法雖有顯著不同，但也有一些基本相似點(diǎn)。

引入競(jìng)爭(zhēng)的首要步驟之一是確定電信業(yè)務(wù)許可的要求和責(zé)任范圍。這些業(yè)務(wù)許可是否由于對(duì)業(yè)務(wù)和網(wǎng)絡(luò)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得太死板而變得太狹隘？它們是否為電信領(lǐng)域的新進(jìn)入者們提供了足夠的靈活性？

舉例而言，取決于國(guó)家政策目標(biāo)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)希望在市場(chǎng)上所保持的控制水平，電信業(yè)務(wù)牌照可能是僅限于特定的固定語(yǔ)音服務(wù)，也可能是涵蓋廣泛的一般性電信服務(wù)。

一家新的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商試圖進(jìn)入一個(gè)已被現(xiàn)有運(yùn)營(yíng)商控制的市場(chǎng)，若想在其中取得一定市場(chǎng)份額，就必須成功將其網(wǎng)絡(luò)和用戶與已有網(wǎng)絡(luò)和用戶進(jìn)行互聯(lián)。這需要政府或監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管干預(yù)，以實(shí)現(xiàn)公平和公正基礎(chǔ)上的任意連接。公平和公正的連接通常包含與成本有關(guān)的定價(jià)問(wèn)題，以及無(wú)關(guān)成本的問(wèn)題，例如響應(yīng)時(shí)間、托管設(shè)施等。

隨著時(shí)間的推移，采用長(zhǎng)期增量成本模型的批量互聯(lián)定價(jià)策略一直在發(fā)展。同樣，電信業(yè)在技術(shù)方面的責(zé)任，如網(wǎng)絡(luò)標(biāo)準(zhǔn)（特別是網(wǎng)絡(luò)之間接口）、普遍服務(wù)、語(yǔ)音質(zhì)量、頻譜管理、緊急呼叫服務(wù)等，也在隨著時(shí)間進(jìn)行轉(zhuǎn)移。隨著競(jìng)爭(zhēng)的引入，這一責(zé)任由原有的電話運(yùn)營(yíng)商向獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移。

以上提到的所有電信監(jiān)管制度在過(guò)去一直主要關(guān)注語(yǔ)音通信，更具體地來(lái)說(shuō)，后期是聚焦于固定語(yǔ)音通信。因此，普遍服務(wù)主要是要求提供對(duì)固定語(yǔ)音服務(wù)的接入，互聯(lián)主要是語(yǔ)音電路交換，零售價(jià)格為固定語(yǔ)音價(jià)格，緊急呼叫電話服務(wù)也是通過(guò)固定語(yǔ)音服務(wù)去路由和定位緊急呼叫。絕大多數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)甚至法規(guī)也都是基于底層PSTN網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來(lái)形成概念并落于紙面，而不是基于它們所提供的語(yǔ)音服務(wù)。

廣電部分包含了電視臺(tái)（無(wú)論是通過(guò)空中廣播或有線電纜網(wǎng)絡(luò)）和廣播服務(wù)，同時(shí)與報(bào)刊也關(guān)系緊密，它們是一對(duì)多通信的主要手段。正由于其在影響社會(huì)價(jià)值觀和文化規(guī)范方面發(fā)揮著核心和強(qiáng)大的作用，廣電系統(tǒng)監(jiān)管通常大量集中在所有權(quán)和控制權(quán)方面，并設(shè)置適當(dāng)?shù)墓矁?nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。

政府重視的是，廣電內(nèi)容應(yīng)該反映社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)和公眾期望，這往往是通過(guò)對(duì)內(nèi)容、內(nèi)容分類體系、行業(yè)行為規(guī)范，以及公眾就不適當(dāng)內(nèi)容向廣電公司和監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行投訴的系統(tǒng)等多方面的監(jiān)管約束來(lái)確保。

此外，廣播通信的集中性，簡(jiǎn)化了監(jiān)管機(jī)構(gòu)與相對(duì)較少數(shù)的內(nèi)容分發(fā)商就內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行溝通的過(guò)程。

廣電部門(mén)監(jiān)管的另一主要重點(diǎn)，是對(duì)本地內(nèi)容進(jìn)行資金扶持、保障來(lái)源或播放。這是為了鼓勵(lì)本地內(nèi)容創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，并協(xié)助維護(hù)國(guó)家的文化價(jià)值觀。盡管過(guò)去電信部門(mén)和廣電部門(mén)在廣播傳輸信號(hào)分配方面有很小部分的重疊，它們還是發(fā)展成了各自獨(dú)立的大型的電信行業(yè)和廣電行業(yè)。他們有各自不同的獨(dú)立的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)模式和法規(guī)。即使是他們的監(jiān)管者，也都形成了各自獨(dú)立的組織。

與電信業(yè)和廣電業(yè)都不同，互聯(lián)網(wǎng)是一個(gè)相對(duì)較近的發(fā)展現(xiàn)象，其主要增長(zhǎng)時(shí)期約20年前才真正開(kāi)始得益于萬(wàn)維網(wǎng)的引入。盡管推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)最初增長(zhǎng)的研究和初步開(kāi)發(fā)來(lái)自政府，而后來(lái)互聯(lián)網(wǎng)的主體發(fā)展已經(jīng)形成了產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)。

專門(mén)針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管在大多數(shù)國(guó)家其實(shí)很少，或者可以說(shuō)根本不存在?；ヂ?lián)網(wǎng)的全球性和產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)性，形成了市場(chǎng)推動(dòng)下的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)文檔（RFC等）和商業(yè)對(duì)等原則等，以實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通并提供控制流量的能力?，F(xiàn)有的相關(guān)監(jiān)管主要存在于ICANN等類似組織，同時(shí)也有對(duì)諸如美國(guó)商務(wù)部控制域名系統(tǒng)根區(qū)域的國(guó)際性關(guān)注。

有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管，監(jiān)管者越來(lái)越重視的一個(gè)領(lǐng)域在于網(wǎng)絡(luò)中立，也就是說(shuō)通過(guò)同一網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)臄?shù)據(jù)包是應(yīng)被同等對(duì)待，還是因其來(lái)源、內(nèi)容或目的地不同而區(qū)別對(duì)待。

下一代監(jiān)管： 應(yīng)基于業(yè)務(wù)制定

行業(yè)正處在向電信、廣電、互聯(lián)網(wǎng)的融合網(wǎng)絡(luò)環(huán)境過(guò)渡的過(guò)程中。這種網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)融合正在許多國(guó)家發(fā)生，政府、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和業(yè)內(nèi)人士正在試圖應(yīng)對(duì)這些變化所產(chǎn)生的結(jié)果。

一個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題是需要更新政策和法規(guī)以配合這種市場(chǎng)的改變，而不是使法規(guī)成為創(chuàng)新和市場(chǎng)發(fā)展中的障礙。

基于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管對(duì)現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)進(jìn)行約束，并且可能允許新技術(shù)的發(fā)展直接繞過(guò)一些具體的技術(shù)規(guī)定，在一個(gè)有利于新技術(shù)的不平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。而如果監(jiān)管要求新技術(shù)必須符合以過(guò)時(shí)的理論為基礎(chǔ)的監(jiān)管框架的話，它也可能阻礙到創(chuàng)新和新興市場(chǎng)領(lǐng)域的發(fā)展。

目前，法規(guī)更需要基于行業(yè)所提供的業(yè)務(wù)來(lái)制定，而不是基于傳送技術(shù)。

政策和法規(guī)的考量點(diǎn)，目前需要從以部門(mén)和基礎(chǔ)設(shè)施為區(qū)分的監(jiān)管體系（如圖1所示），向著更能反映融合市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的水平層狀架構(gòu)轉(zhuǎn)變(如圖2所示)。

政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管原則不應(yīng)該改變，但實(shí)施的重點(diǎn)和細(xì)節(jié)需要轉(zhuǎn)移。在一個(gè)融合的環(huán)境中，監(jiān)管重點(diǎn)需要包含更廣泛的與融合網(wǎng)絡(luò)相關(guān)的問(wèn)題。在內(nèi)容監(jiān)管和保護(hù)消費(fèi)者的領(lǐng)域，都有一些圍繞競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵領(lǐng)域需要重點(diǎn)監(jiān)管。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)將需要警惕潛在的反競(jìng)爭(zhēng)行為，一些掌控著關(guān)鍵環(huán)節(jié)并具有市場(chǎng)話語(yǔ)權(quán)的主體可能在市場(chǎng)的橫向或縱向競(jìng)爭(zhēng)中利用這一點(diǎn)。

例如，控制著獨(dú)家內(nèi)容或壟斷著區(qū)域網(wǎng)絡(luò)接入的主體可能會(huì)利用這一點(diǎn)在縱向上要求客戶也購(gòu)買(mǎi)其相關(guān)網(wǎng)絡(luò)接入或服務(wù)；在橫向上，控制著獨(dú)家內(nèi)容的主體則可能大量聚攏內(nèi)容和服務(wù)，這將大大減少消費(fèi)者在其他一些競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)上所能享受到的多家選擇權(quán)。

在物理基礎(chǔ)設(shè)施層面，監(jiān)管關(guān)注點(diǎn)與民用物理基礎(chǔ)設(shè)施的接入（如管道、建筑布線）以及頻譜等稀缺資源均相關(guān)。

接入網(wǎng)絡(luò)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，隨著市場(chǎng)滲透率的上升，每用戶的連接成本將下降?；诔杀緝r(jià)的民用基礎(chǔ)設(shè)施接入可以大大降低具有競(jìng)爭(zhēng)力的網(wǎng)絡(luò)的成本，并形成一定的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力。

雖然無(wú)線電報(bào)自1900年左右就已經(jīng)存在，且點(diǎn)至點(diǎn)微波鏈路已用于回程傳輸，衛(wèi)星通信和移動(dòng)服務(wù)對(duì)于頻譜的需求僅僅在過(guò)去20年間才變得顯著起來(lái)。頻譜是一種稀缺資源，而在移動(dòng)寬帶服務(wù)需求持續(xù)擴(kuò)大的背景下，已經(jīng)分得了大量頻譜的廣播服務(wù)正受到越來(lái)越大的壓力。

在廣電、電信和互聯(lián)網(wǎng)的融合與競(jìng)爭(zhēng)背景下，頻譜應(yīng)基于整體服務(wù)和整體傳輸網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上進(jìn)行管理，以確保實(shí)現(xiàn)最好的利用。當(dāng)消費(fèi)者對(duì)于高寬帶和視頻的消費(fèi)不斷增長(zhǎng)，高速固定寬帶網(wǎng)絡(luò)廣泛使用，我們需要審視將頻譜用于廣播視頻在經(jīng)濟(jì)上是否仍然合理。在從模擬到數(shù)字傳輸?shù)淖兓?，許多國(guó)家準(zhǔn)備或已經(jīng)開(kāi)始釋放一些電視廣播頻譜，比如“數(shù)字紅利”計(jì)劃；而其余的電視廣播者所使用的頻譜預(yù)計(jì)還將進(jìn)行重新審視。

在網(wǎng)絡(luò)層面，監(jiān)管有必要關(guān)注，該網(wǎng)絡(luò)在橫向上是否與其他網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，以及在縱向上是否與相關(guān)的服務(wù)平臺(tái)、設(shè)備和內(nèi)容互聯(lián)?；ヂ?lián)網(wǎng)領(lǐng)域的網(wǎng)間互聯(lián)模式主要基于商業(yè)基礎(chǔ)。如果市場(chǎng)未能在互聯(lián)互通方面形成競(jìng)爭(zhēng)性成果，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能需要強(qiáng)制執(zhí)行任意連接的原則。

在一家融合型運(yùn)營(yíng)商控制了關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)上，除了這個(gè)擁有者自己會(huì)提供垂直整合業(yè)務(wù)外，其競(jìng)爭(zhēng)者也同樣會(huì)通過(guò)這一基礎(chǔ)設(shè)施提供競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，比如IPTV，但后者就面臨著潛在風(fēng)險(xiǎn)其內(nèi)容傳送的服務(wù)質(zhì)量將很有可能低于基礎(chǔ)設(shè)施的擁有者。這一問(wèn)題可能通過(guò)縱向上的功能或運(yùn)營(yíng)分離的形式來(lái)解決，也可能通過(guò)網(wǎng)絡(luò)承載層面的開(kāi)放接入或網(wǎng)絡(luò)中立來(lái)解決。

中間件服務(wù)支持平臺(tái)及相關(guān)網(wǎng)絡(luò)設(shè)備層很大程度上是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)，因此并不需要直接的監(jiān)管干預(yù)。這一領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)往往是全球性的，反映了這一時(shí)代內(nèi)容和通信服務(wù)的國(guó)際性。在這一領(lǐng)域，監(jiān)管者需要關(guān)注的要點(diǎn)在于，確保在網(wǎng)絡(luò)或內(nèi)容層面所存在的潛在競(jìng)爭(zhēng)瓶頸沒(méi)有延伸到平臺(tái)服務(wù)及其設(shè)備層，并進(jìn)而影響這一市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度。

從廣電的角度來(lái)看，內(nèi)容被視為廣播或電視內(nèi)容，它是一種通過(guò)線性通道發(fā)布的流媒體內(nèi)容，觀眾是被動(dòng)地消費(fèi)。而在一個(gè)融合的環(huán)境中，內(nèi)容的含義需要放大，不僅僅是純音頻和視頻，同樣也包括應(yīng)用軟件和服務(wù)。

新的內(nèi)容模式還需要由消費(fèi)者發(fā)揮更加積極的作用，后者可以選擇訪問(wèn)什么內(nèi)容以及何時(shí)進(jìn)行點(diǎn)播。在用戶生成內(nèi)容模式中，用戶也會(huì)成為一個(gè)聯(lián)合生產(chǎn)者的角色。

內(nèi)容和服務(wù)需要用監(jiān)管平等原則來(lái)處理，無(wú)論底層傳輸技術(shù)如何都應(yīng)平等對(duì)待。當(dāng)然，一些不同類型的仍需要以不同的方式處理，比如廣播分類時(shí)間限制對(duì)于以非線性方式傳送的點(diǎn)播內(nèi)容已不適用，但對(duì)于線性編程內(nèi)容卻仍然適用。監(jiān)管同樣需要考量到，純視頻與嵌入一些應(yīng)用程序的類似內(nèi)容應(yīng)如何區(qū)別對(duì)待，比如一些特別為平板電腦而設(shè)計(jì)的電子書(shū)內(nèi)容。

社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)反映了個(gè)人喜好和社會(huì)價(jià)值的組合。在任何社會(huì)，關(guān)于哪些媒體內(nèi)容適合負(fù)責(zé)任的成年人訪問(wèn)，總會(huì)存在不同的意見(jiàn)，但對(duì)青少年及兒童的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)卻更容易達(dá)成共識(shí)。向社會(huì)提供的內(nèi)容必須一直確保能反映適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在及未來(lái)的困難在于融合網(wǎng)絡(luò)的拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)與前不同，以及服務(wù)的跨國(guó)界提供。

傳統(tǒng)廣電網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建于一對(duì)多模式上，提供相對(duì)較少的控制點(diǎn)，從而更容易滿足社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)和期望，而融合網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)模式則混合了一對(duì)一和多對(duì)多的傳遞交付模式，管理起來(lái)會(huì)困難得多。同時(shí)，國(guó)際性的發(fā)展導(dǎo)致國(guó)際內(nèi)容的引入，可能無(wú)法反映國(guó)內(nèi)社會(huì)的價(jià)值取向。然而，在執(zhí)行上的困難不應(yīng)妨礙監(jiān)管，技術(shù)進(jìn)步可以有助于解決這些問(wèn)題。

對(duì)于應(yīng)用程序的針對(duì)性監(jiān)管也是必要的，這種監(jiān)管的一個(gè)很好案例是對(duì)緊急呼叫的處理。對(duì)緊急呼叫服務(wù)的監(jiān)管同樣也是以固定語(yǔ)音為中心的傳統(tǒng)電信監(jiān)管的重點(diǎn)之一。盡管世界各國(guó)已經(jīng)努力去獲得由移動(dòng)電話和VoIP發(fā)起呼叫的呼叫者的位置信息，但這一工程在很大程度上仍是一項(xiàng)持續(xù)性的任務(wù)。消費(fèi)者也提出一些期望，希望擴(kuò)大緊急呼叫服務(wù)范圍，使得訪問(wèn)緊急服務(wù)的手段可以更加多樣化。特別是對(duì)于聾人、聽(tīng)力和語(yǔ)言障礙的群體，通過(guò)短信、智能手機(jī)的應(yīng)用程序或視頻通話接入緊急呼叫服務(wù)已成為一個(gè)新興話題。

從以傳統(tǒng)技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施為基礎(chǔ)的監(jiān)管框架向融合監(jiān)管框架的過(guò)渡不會(huì)是一件容易的事。為了確保未來(lái)的監(jiān)管平等和技術(shù)中立，急需要對(duì)目前在不同市場(chǎng)部分執(zhí)行的法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，而這其中有許多艱苦工作要做。監(jiān)管不會(huì)成為融合的驅(qū)動(dòng)力，但它卻會(huì)成為融合的障礙如果它不能充分反映不斷變化的市場(chǎng)現(xiàn)實(shí)。