2018年8月13日，美國(guó)《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》(FIRRMA)作為2019財(cái)年《國(guó)防授權(quán)法案》(NDAA)的一部分，正式由美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署生效，該法案包含了針對(duì)美國(guó)外資審查機(jī)制的諸多重大改革，雖然它對(duì)所有投資國(guó)同等有效，但其核心目標(biāo)對(duì)準(zhǔn)中國(guó)卻是不言自明。自2017年11月美國(guó)明確否定中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位以來(lái)，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系急轉(zhuǎn)直下。2018年初，中美貿(mào)易摩擦持續(xù)升級(jí)，而如今貿(mào)易摩擦有進(jìn)一步蔓延之勢(shì)，投資領(lǐng)域正悄然成為美國(guó)在經(jīng)濟(jì)上壓制中國(guó)的新領(lǐng)域。

全面收緊外資管制

美國(guó)對(duì)外資的監(jiān)管開(kāi)始于20世紀(jì)70年代美國(guó)外資投資委員會(huì)(CFIUS)的成立，作為審查外資安全風(fēng)險(xiǎn)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，CFIUS在歷次改革中逐步從一個(gè)調(diào)研咨詢(xún)機(jī)構(gòu)擴(kuò)張為如今權(quán)能強(qiáng)大的外資進(jìn)入的“守門(mén)人”。FIRRMA是CFIUS歷經(jīng)的第四次立法改革，主要包含以下幾點(diǎn)核心內(nèi)容。

首先，擴(kuò)大了CFIUS的管轄范圍。在以往的實(shí)踐中，股權(quán)比例少于10%的被動(dòng)投資不會(huì)受到CFI? US的審查，但根據(jù)新法案，即使投資者持股不超過(guò)10%，但只要可能獲得美國(guó)企業(yè)的非公開(kāi)技術(shù)信息、董事會(huì)成員或觀(guān)察員權(quán)利以及涉及關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或美國(guó)公民敏感數(shù)據(jù)，就屬于受審范圍，此外還包括靠近港口等敏感軍事區(qū)的房地產(chǎn)投資、外國(guó)投資人就其投資的美國(guó)業(yè)務(wù)享有的權(quán)利變更以及某些旨在規(guī)避CFIUS審查的交易。

其次，增強(qiáng)了CFIUS的審查權(quán)力。一是授權(quán)CFIUS建立某種機(jī)制來(lái)識(shí)別屬于其管轄范圍但沒(méi)有提交簡(jiǎn)短通知或正式通知的交易。二是規(guī)定CFIUS可以對(duì)自愿放棄的交易施加緩解措施以確保其放棄，并對(duì)已完成交易的緩解協(xié)議履行情況進(jìn)行定期監(jiān)督。三是授予CFIUS中止交易權(quán)和豁免權(quán)，即可在審查期或調(diào)查期內(nèi)暫停交易而無(wú)須獲得總統(tǒng)指令，還可自行決定免除對(duì)某些交易的審查。

最后，修訂了CFIUS的審查程序。一是新增簡(jiǎn)易申報(bào)選擇，允許交易雙方在正式的完整書(shū)面通知前，先提交一份關(guān)于交易基本信息的不超過(guò)5頁(yè)的簡(jiǎn)短通知。二是規(guī)定任何由外國(guó)政府控制的投資者對(duì)美國(guó)公司超過(guò)25%以上股權(quán)的投資，均須強(qiáng)制申報(bào)。三是延長(zhǎng)審查時(shí)限，審查期從30天延長(zhǎng)至45天，其后的45天調(diào)查期維持不變但允許在“特殊情況”下額外延長(zhǎng)15天。四是授權(quán)CFIUS對(duì)提交書(shū)面通知的交易收取不超過(guò)交易價(jià)值的1%或30萬(wàn)美元的申報(bào)費(fèi)用。

總之，經(jīng)過(guò)這一輪的改革，CFIUS在審查外國(guó)投資時(shí)所擁有的審查范圍更廣、審查權(quán)力更大、審查程序更復(fù)雜，這意味著美國(guó)的外資準(zhǔn)入政策發(fā)生了趨向嚴(yán)厲的重大變化。盡管這一改革對(duì)所有外國(guó)投資同等有效，但由于近年來(lái)中國(guó)赴美投資急劇增加，而且中國(guó)投資所遭遇的安全審查數(shù)額越來(lái)越多，這一新的法案針對(duì)中國(guó)的意圖昭然若揭。

遏制中國(guó)技術(shù)升級(jí)

盡管此前特朗普曾多次表態(tài)歡迎中企赴美投資，也曾寄希望于通過(guò)大幅減稅吸引外資，而這主要是基于外資對(duì)美國(guó)就業(yè)與稅收的貢獻(xiàn)，但是對(duì)外資的需求絕不意味著美國(guó)對(duì)一切外資永敞大門(mén)。美國(guó)對(duì)外資的態(tài)度歷來(lái)是期待與疑慮并存，既需要外資拉動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)，又擔(dān)心外資成為其他國(guó)家挑戰(zhàn)美國(guó)國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的手段。此輪CFIUS改革的主要目的就是為了保護(hù)本國(guó)尖端技術(shù)不被他國(guó)借由對(duì)美投資而輕易獲取，而焦點(diǎn)則瞄準(zhǔn)了中國(guó)的科技型企業(yè)。

在新法案推出之前，中國(guó)就已經(jīng)是美國(guó)國(guó)家安全審查的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。美國(guó)歷史上共發(fā)生過(guò)5次由總統(tǒng)親自以國(guó)家安全為由否決一項(xiàng)外資交易的情況，而這5項(xiàng)交易全部與中國(guó)相關(guān)。此外，CFIUS最新年度報(bào)告顯示，中國(guó)在2015年連續(xù)第四年成為CFIUS審查最多的國(guó)家。自2017年特朗普上任至今年7月底，美國(guó)頻頻以國(guó)家安全為由阻礙中國(guó)并購(gòu)美國(guó)企業(yè)，共有十多項(xiàng)投資交易因此流產(chǎn)，并且主要集中在半導(dǎo)體、信息通信、金融服務(wù)、大數(shù)據(jù)、新材料等新興高科技領(lǐng)域，如2017年9月特朗普否決峽谷橋基金收購(gòu)萊迪思半導(dǎo)體，以及其他眾多因CFIUS安全審查而失敗的交易，包括2017年6月TCL收購(gòu)諾華達(dá)無(wú)線(xiàn)通訊、2018年1月螞蟻金服收購(gòu)速匯金、2018年5月新綸科技收購(gòu)阿克倫聚合物體系等。

中國(guó)對(duì)美投資頻頻受阻表面上是由于觸及了美國(guó)國(guó)家安全的紅線(xiàn)，但其后有著更深層次的原因。

首先，美國(guó)《國(guó)家安全戰(zhàn)略》對(duì)中國(guó)作為美國(guó)“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者”的新定位從根本上奠定了美國(guó)對(duì)華投資政策的負(fù)面基調(diào)。受益于美國(guó)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)全球化，作為世界工廠(chǎng)的中國(guó)在過(guò)去十多年經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，并在全球價(jià)值鏈分工體系中不斷進(jìn)階，在工業(yè)技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)的許多領(lǐng)域，中國(guó)正在縮小與美國(guó)的差距，雙方經(jīng)貿(mào)關(guān)系正發(fā)生著從互補(bǔ)合作向相互競(jìng)爭(zhēng)的轉(zhuǎn)變。與此對(duì)應(yīng)，美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略定位也發(fā)生了變化，自中美建交以來(lái)雙方戰(zhàn)略關(guān)系的總體基調(diào)以“合作伙伴”為主，但自特朗普政府執(zhí)政以來(lái)，美國(guó)已多次公開(kāi)明確地稱(chēng)中國(guó)為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”。

其次，“中國(guó)制造2025”直接引發(fā)了美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)中國(guó)投資的疑慮與警惕。美國(guó)曾多次公開(kāi)指責(zé)中國(guó)這項(xiàng)“雄心勃勃”的產(chǎn)業(yè)政策，尤其對(duì)該綱領(lǐng)確定的十大重點(diǎn)高科技產(chǎn)業(yè)耿耿于懷。在中國(guó)對(duì)美科技投資愈加頻繁的背景下，美國(guó)日益擔(dān)心中國(guó)將在科技創(chuàng)新和高端產(chǎn)業(yè)上趕超自身，而加強(qiáng)投資管制正是為了防止技術(shù)外流和打壓中國(guó)科技企業(yè)。

最后，投資保護(hù)主義有利于特朗普獲取政治支持。特朗普的勝選很大程度上得益于他旗幟鮮明的保護(hù)主義與“美國(guó)優(yōu)先”理念，這為他吸引了大批美國(guó)正在走向沒(méi)落的中產(chǎn)階級(jí)的支持，作為全球化的利益受損者，他們普遍反對(duì)自由開(kāi)放的國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策，尤其將美國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力下降歸咎于中國(guó)對(duì)其知識(shí)產(chǎn)權(quán)的竊取，而投資保護(hù)主義正好迎合了這部分選民的心理。2018年11月美國(guó)將迎來(lái)國(guó)會(huì)中期選舉，在“通俄門(mén)”“臉書(shū)門(mén)”的持續(xù)壓力下，在投資領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)“開(kāi)火”，將有助于特朗普轉(zhuǎn)移民眾注意力與國(guó)內(nèi)矛盾。

赴美投資形勢(shì)日益嚴(yán)峻

在中美貿(mào)易摩擦愈演愈烈之際，CFIUS改革為中國(guó)企業(yè)赴美投資與雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系蒙上了一層新的陰影。在嚴(yán)格的安全審查之下，中國(guó)企業(yè)并購(gòu)美國(guó)科技行業(yè)將愈發(fā)艱難。

首先，新法案的出臺(tái)將增加中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資的難度與風(fēng)險(xiǎn)。管轄范圍的擴(kuò)大意味著許多過(guò)去無(wú)需申報(bào)的交易也將面臨CFIUS的考驗(yàn)，審查時(shí)限延長(zhǎng)與申報(bào)費(fèi)用則增加了投資者的時(shí)間和金錢(qián)成本，此外法案對(duì)“國(guó)家安全”“關(guān)鍵技術(shù)”“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”等核心概念的解釋依然不夠明晰，其中蘊(yùn)含的自由裁量權(quán)使CFIUS可以更輕易地對(duì)特定投資施加主觀(guān)限制。因此，單從法案文本來(lái)看，預(yù)計(jì)中國(guó)對(duì)美投資會(huì)面臨更嚴(yán)格、更頻繁、更具針對(duì)性的審查限制，尤其是在人工智能、虛擬現(xiàn)實(shí)、機(jī)器人、大數(shù)據(jù)分析、半導(dǎo)體和金融科技等敏感技術(shù)領(lǐng)域，即便中國(guó)投資者的資金只占很小部分，且對(duì)公司運(yùn)營(yíng)沒(méi)有發(fā)言權(quán)，也可能遭受審查甚至慘遭否決。

其次，在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)和貿(mào)易摩擦的大背景下，中國(guó)對(duì)美正常商業(yè)投資可能面臨更嚴(yán)重的泛政治化阻撓。一方面，從美國(guó)在國(guó)際體系中的整體經(jīng)濟(jì)與安全利益來(lái)看，為遏制中國(guó)的技術(shù)趕超與產(chǎn)業(yè)升級(jí)，行政部門(mén)主導(dǎo)下的CFIUS將更頻繁地借國(guó)家安全之名對(duì)中國(guó)科技企業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略打擊。雖然FIRRMA沒(méi)有明確將中國(guó)列為“特別關(guān)注國(guó)”，但其針對(duì)中國(guó)的意圖已較為明顯，而且不排除美國(guó)未來(lái)聯(lián)合盟友協(xié)同限制中國(guó)海外投資的可能。FIRRMA要求美國(guó)商務(wù)部部長(zhǎng)在法案生效后到2026年間，每2年向國(guó)會(huì)和CFIUS提交中國(guó)對(duì)美投資的分析報(bào)告;指示CFI? US建立與盟國(guó)和伙伴監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息共享機(jī)制。另一方面，從美國(guó)國(guó)內(nèi)社會(huì)分散的特殊利益來(lái)看，國(guó)會(huì)對(duì)CFIUS安全審查享有監(jiān)督權(quán)，這為特殊利益影響外資命運(yùn)提供了制度渠道，某些排斥外來(lái)競(jìng)爭(zhēng)的商業(yè)團(tuán)體或?qū)θA鷹派政治人士可以通過(guò)游說(shuō)國(guó)會(huì)向行政部門(mén)施壓，迫使后者對(duì)特定外資施加限制。

最后，改革更重要的影響在于對(duì)交易各方的心理沖擊，這可能會(huì)導(dǎo)致中國(guó)對(duì)美投資的持續(xù)低迷。事實(shí)上，此次法案只是將CFIUS在過(guò)去約2年內(nèi)的實(shí)際操作以法律形式固化，在法案頒布前，CFIUS就已經(jīng)開(kāi)始對(duì)涉及半導(dǎo)體、芯片、個(gè)人敏感數(shù)據(jù)的交易進(jìn)行阻撓。因此法案出臺(tái)與否對(duì)審查通過(guò)率影響并不大，但可能會(huì)顯著提高中國(guó)投資者和美國(guó)公司對(duì)CFIUS安全審查的風(fēng)險(xiǎn)成本預(yù)期，從而使之對(duì)潛在的投資交易望而卻步。據(jù)榮鼎咨詢(xún)提出的數(shù)據(jù)，在中國(guó)整體對(duì)外投資狀況良好的情況下，2017年對(duì)美投資十年來(lái)首次下降，2018年上半年更是驟降九成，這顯示出新法案正在冷卻中企赴美投資的熱情。

隨著中美經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，美國(guó)很有可能將投資限制與貿(mào)易談判進(jìn)行議題聯(lián)系，從而增加對(duì)華經(jīng)貿(mào)博弈籌碼。在美國(guó)投資保護(hù)主義抬頭的背景下，德國(guó)也開(kāi)始帶頭收緊外國(guó)投資審查，歐洲對(duì)中國(guó)投資的態(tài)度總體上出現(xiàn)了收緊態(tài)勢(shì)。對(duì)此，中國(guó)政府應(yīng)保持戰(zhàn)略定力，在擴(kuò)大開(kāi)放的同時(shí)深化國(guó)內(nèi)改革，致力于核心技術(shù)自主創(chuàng)新，除了加大資金投入，更要加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，為科技創(chuàng)新提供法律保障與制度激勵(lì)，同時(shí)企業(yè)也需對(duì)此保持警惕，在海外投資前做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，并且努力做到合規(guī)經(jīng)營(yíng)，學(xué)習(xí)利用法律武器保障自身的合法權(quán)益。