網(wǎng)絡(luò)中立是產(chǎn)業(yè)發(fā)展超出人們預(yù)期情境下的特定議題。對(duì)于立法者而言，其既涉及維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)放平等之本源精神和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略政策之間的取舍，又牽涉那些執(zhí)著維護(hù)傳統(tǒng)利益格局的老牌電信運(yùn)營(yíng)商和亟須開(kāi)疆?dāng)U土的互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容應(yīng)用提供商之間的利益纏斗，如何取舍，如何平衡，如何用靜默的法律條文消減產(chǎn)業(yè)利益的刀光劍影，對(duì)于任何一國(guó)而言，都不僅僅是一個(gè)立法技術(shù)的問(wèn)題。

網(wǎng)絡(luò)中立事關(guān)歐盟統(tǒng)一電信市場(chǎng)

在歐盟，網(wǎng)絡(luò)中立是個(gè)燙手山芋，已延續(xù)五年。回溯其立法進(jìn)程，不亞于摸著石頭過(guò)河，但總體上，也算是穩(wěn)中有為。

原始立法初衷始于2009年年末，起初動(dòng)議并不復(fù)雜，只是要對(duì)各成員國(guó)老的電信政策進(jìn)行一次大整合，又因吐故納新之需，歐盟委員會(huì)提議在舊的電信監(jiān)管制度框架內(nèi)將網(wǎng)絡(luò)中立加進(jìn)去。然而當(dāng)時(shí)，網(wǎng)絡(luò)中立立法在世界范圍內(nèi)幾無(wú)先例，僅南美小國(guó)智利有零星條文，但并無(wú)參考意義；美國(guó)雖耕耘多年，可惜FCC寫(xiě)出的條文爭(zhēng)議太多，法律字詞在產(chǎn)業(yè)利益的爭(zhēng)斗和黨派利益的內(nèi)耗中被反復(fù)糾結(jié)與修正，也并無(wú)實(shí)質(zhì)性戰(zhàn)果。江湖漆黑一片，無(wú)處有明燈，同樣的問(wèn)題擺在歐盟面前，不啻為一個(gè)創(chuàng)造性工程。

兵馬未動(dòng)，糧草先行。2011年年底，歐盟委員會(huì)責(zé)成歐洲電子通訊管制機(jī)構(gòu)（BEREC）對(duì)全歐境內(nèi)ISPs對(duì)網(wǎng)絡(luò)流量進(jìn)行限制和管理的程度等問(wèn)題進(jìn)行摸底，并考慮如何在一個(gè)單一的電信市場(chǎng)環(huán)境中實(shí)行統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)中立政策。2012年5月，BEREC在對(duì)超過(guò)400家固定和移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行摸底后，向歐盟委員會(huì)提交了關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)流量管理調(diào)查結(jié)論的報(bào)告，結(jié)論包括： ISPs對(duì)網(wǎng)絡(luò)流量進(jìn)行管理具有顯著危害性（不中立的危害），包括危及網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容和應(yīng)用提供商的產(chǎn)品與服務(wù)、阻斷創(chuàng)新等，長(zhǎng)期必將危及電信產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；就當(dāng)前情勢(shì)，想要重整一團(tuán)亂麻的歐洲電信政策，網(wǎng)絡(luò)中立立法是一個(gè)避無(wú)可避的議題，這不僅僅是簡(jiǎn)單的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的問(wèn)題，更是將各成員國(guó)擰成一股繩，在歐洲境內(nèi)打造一個(gè)單一電信市場(chǎng)的契機(jī)。

“特定業(yè)務(wù)”定義成最后爭(zhēng)議點(diǎn)

在整體上吸納了BEREC的結(jié)論之后，2013年9月，歐盟委員會(huì)提出重塑歐盟產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、重新統(tǒng)一歐盟28個(gè)成員國(guó)電信法律政策的一整套立法體系草案——《連接著的大陸：建立一個(gè)單一的電信市場(chǎng)》（以下簡(jiǎn)稱“立法草案”），由此，網(wǎng)絡(luò)中立正式作為一個(gè)單獨(dú)的立法單元，被納入在歐盟整體電信制度的新一輪構(gòu)架之中。

2014年4月，歐盟委員會(huì)對(duì)草案進(jìn)行投票，確認(rèn)在歐盟境內(nèi)實(shí)施網(wǎng)絡(luò)中立，非特殊情形，禁止ISPs對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容和應(yīng)用進(jìn)行封堵與限流。具體內(nèi)容：其一，ISPs流量管理需遵循非歧視、適當(dāng)和透明三大原則。其二，在不會(huì)有損開(kāi)放互聯(lián)網(wǎng)的質(zhì)量的大前提下，部分公司可參照其他的已經(jīng)成熟的行業(yè)對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行分類計(jì)價(jià)的方式，（例如快遞行業(yè)按照速度、航空服務(wù)業(yè)對(duì)民用航班進(jìn)行艙位等級(jí)的劃分等），在高質(zhì)量的業(yè)務(wù)單元實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策。其三，允許“特定業(yè)務(wù)”之存在。即，為滿足部分高端用戶的需求，允許內(nèi)容和應(yīng)用提供商與ISPs達(dá)成協(xié)議，將高端服務(wù)提供給高端用戶。

行至年末，2014年11月，歐洲議會(huì)對(duì)草案進(jìn)行了投票，大體上同意，只留下對(duì)“特定業(yè)務(wù)”的爭(zhēng)議，需待各成員國(guó)提出意見(jiàn)，再行投票。反對(duì)派認(rèn)為，“特定業(yè)務(wù)”之提供，其實(shí)質(zhì)是在網(wǎng)絡(luò)中立的禁地之內(nèi)另辟一塊“自留地”，如果控制不當(dāng)，有極大可能危及網(wǎng)絡(luò)中立的實(shí)施；贊成派認(rèn)為，“特定業(yè)務(wù)”不僅合理而且必須，即可保證電信運(yùn)營(yíng)商能夠從OTT運(yùn)營(yíng)商處得到額外收益，又可滿足高端用戶的特殊需求。另外，電信運(yùn)營(yíng)商所獲得的額外收益會(huì)被投資到網(wǎng)絡(luò)升級(jí)，或者擴(kuò)張網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍上，長(zhǎng)期來(lái)看，無(wú)疑對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有所裨益。

對(duì)于上述爭(zhēng)論，歐盟委員會(huì)尚未拿出取舍方案，只是督促各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)此進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，保障服務(wù)的最低質(zhì)量。

荷蘭打響網(wǎng)絡(luò)中立第一槍

鐘擺在猶豫、躊躇中來(lái)回游走，歐盟遲遲下不了決心把ISPs關(guān)進(jìn)法律牢籠。倒是各成員國(guó)摩拳擦掌蠢蠢欲動(dòng)，終于，荷蘭挺身而出打響了網(wǎng)絡(luò)中立第一槍。

2012年6月4日，荷蘭通過(guò)《電信法（修正案）》，第7.4a條為新增的“網(wǎng)絡(luò)中立”條文。其中規(guī)定：“提供互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)的公共電子通信網(wǎng)絡(luò)提供商，以及專門(mén)的互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)提供商，不得對(duì)互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)或應(yīng)用進(jìn)行封堵，或者降低其業(yè)務(wù)或應(yīng)用的速度（限流）。”其中，禁止ISPs對(duì)互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)或者應(yīng)用進(jìn)行封堵、限流，包含：其一，不能針對(duì)某一特定的相對(duì)方（主體），對(duì)其業(yè)務(wù)或者應(yīng)用進(jìn)行封堵或限流；其二，不能對(duì)某一特定的互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)或者應(yīng)用進(jìn)行封堵或限流，如互聯(lián)網(wǎng)電話等。此外，例外情形被嚴(yán)格限定為四種：一是為了應(yīng)對(duì)流量擁堵，使得其負(fù)面效果最小化；二是為了保障網(wǎng)絡(luò)安全和網(wǎng)絡(luò)正常運(yùn)行，保護(hù)終端用戶的權(quán)益；三是在終端用戶事先明確同意的前提下，對(duì)那些未經(jīng)請(qǐng)求的電子通信（如垃圾郵件）的傳輸進(jìn)行封堵；四是為了輔助執(zhí)法，或者為了輔助執(zhí)行法庭令。

荷蘭版本用簡(jiǎn)潔明了的詞匯構(gòu)建了一套中規(guī)中矩的網(wǎng)絡(luò)中立法律制度，向世人還原了網(wǎng)絡(luò)中立最基本的原始特征，同時(shí)，也兼顧了治理網(wǎng)絡(luò)擁堵、保障網(wǎng)絡(luò)安全、維護(hù)用戶權(quán)益、輔助執(zhí)行法庭令等一些更大的價(jià)值目標(biāo)，堪稱有張有弛、兩廂得意。

對(duì)應(yīng)今日歐盟立法困境，荷蘭范本值得參照處至少有以下幾點(diǎn)：一是中立原則在總體上的不可撼動(dòng)。二是“互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)”的范圍應(yīng)當(dāng)海納百川。此次歐盟委員會(huì)的立法草案中，其實(shí)也就是希望在“互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)”中另辟一塊自留地，于是提出所謂“特定業(yè)務(wù)”，可不受此原則管轄。三是確定不管的范圍。荷蘭的法條清晰明了，無(wú)一絲糾結(jié)之處，中立原則適用于“公共互聯(lián)網(wǎng)之上的業(yè)務(wù)或者應(yīng)用”，對(duì)于那些不是通過(guò)公共互聯(lián)網(wǎng)的，例如通過(guò)ISP封閉網(wǎng)絡(luò)的業(yè)務(wù)和應(yīng)用，如IPTV、數(shù)據(jù)密集型云計(jì)算、電信醫(yī)療業(yè)務(wù)等，則明確排除在網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)制范圍之外。

歐洲議會(huì)最終表決正逐日臨近，爭(zhēng)論也愈發(fā)兩極分化，堅(jiān)持派遇難彌堅(jiān)，反對(duì)派更是仇難去恨難填。以意大利總理為首的反對(duì)派在2014年11月底的歐盟理事會(huì)上聲明意大利不支持在歐洲實(shí)施網(wǎng)絡(luò)中立，希望“網(wǎng)絡(luò)中立”一詞消失在歐盟單一電信市場(chǎng)整體立法框架中，支持ISPs向網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容提供商收費(fèi)……英國(guó)也從最初的不置可否，轉(zhuǎn)變?yōu)榉磳?duì)。

正反立場(chǎng)可能都不僅僅是對(duì)網(wǎng)絡(luò)中立立法本身的選擇，更是對(duì)歐盟欲建立單一電信市場(chǎng)構(gòu)想的投票。十字路口的難題，恐怕遠(yuǎn)不是立法所能解決的。網(wǎng)絡(luò)之“中立”，非確定方向，又該何以為繼？