近十多年來(lái)，由于網(wǎng)絡(luò)攻擊日益頻繁以及網(wǎng)絡(luò)攻擊技術(shù)越來(lái)越復(fù)雜多樣，網(wǎng)絡(luò)攻擊產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和社會(huì)影響越來(lái)越廣泛，美國(guó)政府對(duì)信息系統(tǒng)的安全性（通常也稱為網(wǎng)絡(luò)安全）越來(lái)越重視。同時(shí)，“斯諾登事件”也促使美國(guó)政府各個(gè)部門采取行動(dòng)，以平衡國(guó)家安全、網(wǎng)絡(luò)安全和公民隱私權(quán)利保護(hù)。美國(guó)對(duì)信息系統(tǒng)的依賴程度非常高，網(wǎng)絡(luò)安全是美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略的一個(gè)重要組成部分。隨著美國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的出臺(tái)，網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)調(diào)和實(shí)施機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)安全立法也逐步完善，網(wǎng)絡(luò)安全體制逐步健全。本文首先總結(jié)了美國(guó)政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的認(rèn)識(shí)，以幫助讀者理解美國(guó)制定網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)；第二部分重點(diǎn)論述了奧巴馬政府的網(wǎng)絡(luò)空間政策；第三部分通過(guò)分析國(guó)家網(wǎng)絡(luò)事件響應(yīng)計(jì)劃、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施部門網(wǎng)絡(luò)安全計(jì)劃、國(guó)防部網(wǎng)絡(luò)事故民事支持計(jì)劃，表明目前美國(guó)聯(lián)邦政府圍繞國(guó)家應(yīng)急架構(gòu)制定了明確分工、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的網(wǎng)絡(luò)安全實(shí)施機(jī)制；美國(guó)政府的立法部門也認(rèn)識(shí)到需要完善目前的網(wǎng)絡(luò)安全法律框架，以滿足改善網(wǎng)絡(luò)安全的需要，因此，第四部分論述了近十年美國(guó)立法部門制定綜合性網(wǎng)絡(luò)安全立法的努力以及遇到的阻力。

一、美國(guó)政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的認(rèn)知

根據(jù)美國(guó)政府已經(jīng)頒布的權(quán)威性網(wǎng)絡(luò)空間政策文件、國(guó)家高層領(lǐng)導(dǎo)人的講話、權(quán)威調(diào)查報(bào)告，筆者把美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)空間認(rèn)知概括為以下四點(diǎn)：

（一）網(wǎng)絡(luò)空間是一個(gè)重要的行動(dòng)領(lǐng)域，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)繁榮、國(guó)家安全都依賴于網(wǎng)絡(luò)空間，網(wǎng)絡(luò)威脅是美國(guó)國(guó)家安全面臨的最嚴(yán)重的威脅之一。

“借助網(wǎng)絡(luò)空間，美國(guó)及國(guó)際企業(yè)可以交易貨物和服務(wù)，并在幾秒鐘內(nèi)實(shí)現(xiàn)全球范圍內(nèi)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移。除了為其他領(lǐng)域的貿(mào)易提供便利，網(wǎng)絡(luò)空間本身就是全球經(jīng)濟(jì)的一個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域。它已成為創(chuàng)業(yè)、技術(shù)進(jìn)步、言論自由傳播和新型社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的新型孵化器，推動(dòng)著我們經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。能源、銀行、金融、交通、通訊、國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)等各項(xiàng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全和有效運(yùn)作，都依賴于網(wǎng)絡(luò)空間、工業(yè)控制系統(tǒng)和信息技術(shù)，然而這些都易于受到攻擊而中斷或被刺探。” 而且，承擔(dān)保衛(wèi)美國(guó)國(guó)家安全的機(jī)構(gòu)，比如國(guó)土安全部、國(guó)防部以及各個(gè)軍種也非常依賴這些信息環(huán)境以完成這些任務(wù)；沒(méi)有這些信息環(huán)境，這些機(jī)構(gòu)就不能有效地提供國(guó)家安全。聯(lián)邦調(diào)查局、國(guó)土安全部、國(guó)家安全局的領(lǐng)導(dǎo)人在許多證詞中都警告網(wǎng)絡(luò)安全對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的重要性不斷增長(zhǎng)。 2012年10月，國(guó)防部長(zhǎng)帕內(nèi)塔警告在將來(lái)會(huì)發(fā)生網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的“珍珠港事件”，電網(wǎng)、金融系統(tǒng)、交通運(yùn)輸系統(tǒng)遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊只是時(shí)間早遲的問(wèn)題，敵人可能對(duì)美國(guó)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，包括關(guān)鍵軍事系統(tǒng)和通訊網(wǎng)絡(luò)發(fā)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)攻擊，以配合物理性攻擊。 2013年3月12日，美國(guó)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)發(fā)布的報(bào)告指出，網(wǎng)絡(luò)威脅已經(jīng)成為美國(guó)的頭號(hào)威脅（在《全球威脅》一節(jié)中，把網(wǎng)絡(luò)放在第一位）。 2013年11月防務(wù)新聞網(wǎng)站（Defense News）對(duì)350多位來(lái)自產(chǎn)業(yè)界、軍界和國(guó)家安全政策領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行的調(diào)查表明，他們認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)威脅是美國(guó)政府面臨的頭號(hào)威脅，超越了恐怖主義。2013年10月30日到11月6日，美國(guó)皮尤研究中心對(duì)2003名成年人的民意調(diào)查結(jié)果也顯示，70%的受訪者認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)攻擊是美國(guó)面臨的一個(gè)新的重大威脅。

（二）目前，網(wǎng)絡(luò)攻擊和網(wǎng)絡(luò)間諜是美國(guó)面臨的最重要的網(wǎng)絡(luò)威脅，網(wǎng)絡(luò)空間的非對(duì)稱性可能促使?jié)撛趯?duì)手利用網(wǎng)絡(luò)空間獲得非傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，美國(guó)必須對(duì)此保持警惕。

制定合理的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略的前提是必須理解網(wǎng)絡(luò)空間威脅的本質(zhì)。對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間威脅的認(rèn)識(shí)是建立在對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間中人類行為特征的理解的基礎(chǔ)之上的。網(wǎng)絡(luò)空間域的絕大多數(shù)信息網(wǎng)絡(luò)和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施為民營(yíng)企業(yè)所擁有，而且互聯(lián)網(wǎng)是一種開(kāi)放式的體系結(jié)構(gòu)。因此，比起陸?？仗斓葌鹘y(tǒng)行為領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)空間中人類行為產(chǎn)生影響的速度非常快，而波及范圍又非常廣，往往突破了主權(quán)國(guó)家疆界的限制。如果不是不可能的話，追查網(wǎng)絡(luò)攻擊的肇事者也是很困難的。而且，在市場(chǎng)上可以買到非常實(shí)惠的電腦硬件，上網(wǎng)的價(jià)格越來(lái)越便宜，而且可以廣泛獲得更先進(jìn)的信息技術(shù)和產(chǎn)品。還有一點(diǎn)是，可供使用的網(wǎng)絡(luò)人力資源也是容易獲得。這導(dǎo)致進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的技術(shù)障礙和經(jīng)濟(jì)成本是很低的，網(wǎng)絡(luò)空間中的行為者多種多樣，包括國(guó)家政府、非國(guó)家政治組織、犯罪網(wǎng)絡(luò)、企業(yè)和恐怖分子、心懷不滿的內(nèi)部人士、黑客等。

網(wǎng)絡(luò)空間的這些特性決定了網(wǎng)絡(luò)空間的非對(duì)稱性，美國(guó)政府一直在警告，具備創(chuàng)新能力的潛在對(duì)手會(huì)在“信息化”領(lǐng)域大有作為，利用網(wǎng)絡(luò)空間的非對(duì)稱性突破美國(guó)在傳統(tǒng)軍事能力方面的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)。

2013年3月12日，美國(guó)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)發(fā)布的報(bào)告使用“網(wǎng)絡(luò)攻擊”和“網(wǎng)絡(luò)間諜”來(lái)定義網(wǎng)絡(luò)威脅。“網(wǎng)絡(luò)攻擊是一種非動(dòng)能進(jìn)攻行動(dòng)，旨在產(chǎn)生物理效應(yīng)，或操縱、破壞、刪除數(shù)據(jù)。其包括暫時(shí)阻止網(wǎng)站訪問(wèn)的拒絕服務(wù)式攻擊、針對(duì)渦輪發(fā)動(dòng)機(jī)的、可以造成持續(xù)數(shù)日的物理傷害和中斷的攻擊等行動(dòng)。網(wǎng)絡(luò)間諜是指侵入網(wǎng)絡(luò)獲得敏感的外交、軍事、經(jīng)濟(jì)情報(bào)……外國(guó)情報(bào)和安全機(jī)構(gòu)已經(jīng)滲透了美國(guó)政府、商業(yè)公司、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、私營(yíng)部門機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)。他們的目標(biāo)既包括非機(jī)密信息，也包括機(jī)密信息。我們無(wú)法估計(jì)專利技術(shù)和敏感商業(yè)信息的價(jià)值，因此無(wú)法評(píng)估商業(yè)網(wǎng)絡(luò)間諜活動(dòng)的影響，但是這些信息能力幫助他們?cè)谝恍┬袠I(yè)獲得不公平利益。” 2014年5月8日，美國(guó)國(guó)家安全局局長(zhǎng)、網(wǎng)絡(luò)司令部司令基斯接受《澳洲經(jīng)濟(jì)評(píng)論》記者采訪時(shí)表示，“在過(guò)去的十年或二十年，從美國(guó)偷走的知識(shí)產(chǎn)權(quán)是人類歷史上規(guī)模最大的、最快速的非自愿性財(cái)富轉(zhuǎn)移。要有越來(lái)越好的計(jì)算機(jī)硬化技術(shù)，加強(qiáng)存儲(chǔ)和保護(hù)我們的知識(shí)產(chǎn)權(quán)的網(wǎng)絡(luò)，我們的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施也依賴這些。這是國(guó)家安全局的信息保障業(yè)務(wù)。”

（三）美國(guó)把網(wǎng)絡(luò)安全納入外交政策議題，推動(dòng)制定網(wǎng)絡(luò)空間行為規(guī)范，維護(hù)這一國(guó)際公域的基本秩序。美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際戰(zhàn)略是保障基本自由、隱私權(quán)和信息自由流動(dòng)，同時(shí)也要掌握網(wǎng)絡(luò)空間治理的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。

白宮在2011年5月發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際戰(zhàn)略》指出，國(guó)際合作是維持網(wǎng)絡(luò)空間環(huán)境的最佳做法，更是首要原則。美國(guó)將進(jìn)行國(guó)際協(xié)作，完善開(kāi)放、互操作、安全、可靠的信息和通信基礎(chǔ)設(shè)施，以保障國(guó)際貿(mào)易和商業(yè)，加強(qiáng)國(guó)際安全，促進(jìn)言論自由和創(chuàng)新。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我們將建立和維持一種環(huán)境，以責(zé)任行為規(guī)范指導(dǎo)國(guó)際行動(dòng)，維持伙伴關(guān)系，并保障網(wǎng)絡(luò)空間中的法律規(guī)則。美國(guó)制定國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間政策的目標(biāo)是為了獲得網(wǎng)絡(luò)空間的主動(dòng)權(quán)、話語(yǔ)權(quán)，不過(guò)美國(guó)政府也注意到了目前在網(wǎng)絡(luò)空間治理方面不同國(guó)家所持立場(chǎng)的不同。“互聯(lián)網(wǎng)信息控制是美國(guó)和其他國(guó)家之間討論的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。一些國(guó)家，包括俄羅斯、中國(guó)、伊朗，關(guān)注于互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容可能導(dǎo)致政局不穩(wěn)、政權(quán)更迭的‘網(wǎng)絡(luò)影響’和風(fēng)險(xiǎn)。而美國(guó)關(guān)注于網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)的可靠性和完整性方面的網(wǎng)絡(luò)安全與風(fēng)險(xiǎn)。這是我們定義網(wǎng)絡(luò)威脅的根本區(qū)別。當(dāng)前的互聯(lián)網(wǎng)治理多方利益攸關(guān)者模式為政府、商界、學(xué)術(shù)界和民間社會(huì)討論互聯(lián)網(wǎng)的組織和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并達(dá)成共識(shí)提供了一個(gè)論壇。然而，重塑互聯(lián)網(wǎng)治理模式，采用以國(guó)家政府為基礎(chǔ)的治理模式將違背我們的許多政策目標(biāo)，特別是保護(hù)言論自由、網(wǎng)上信息的自由流動(dòng)和確保信息技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)的自由市場(chǎng)方面的目標(biāo)。”

（四）網(wǎng)絡(luò)空間威脅問(wèn)題的解決，僅依靠技術(shù)的力量是不夠的，也需要制度規(guī)范。建立公私合作伙伴關(guān)系對(duì)于解決網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題至關(guān)重要。

網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題的解決，一方面需要技術(shù)力量?jī)?chǔ)備，比如云計(jì)算、新的互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)，另一方面需要建立完備的網(wǎng)絡(luò)安全處理機(jī)制。美國(guó)政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息技術(shù)的發(fā)展做出了清晰的規(guī)劃，美國(guó)強(qiáng)大的科研體系保證了美國(guó)可以掌握最先進(jìn)的信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)。在奧巴馬政府的領(lǐng)導(dǎo)下，美國(guó)已經(jīng)建立了多個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)、國(guó)防機(jī)構(gòu)、私營(yíng)部門廣泛參與的網(wǎng)絡(luò)安全機(jī)制。為了加強(qiáng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的彈性，奧巴馬總統(tǒng)在2013年2月12日簽署了第13636號(hào)行政令——《提高關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)安全》，該行政令要求建立一個(gè)自愿性的網(wǎng)絡(luò)安全框架，提供一個(gè)優(yōu)選的、靈活的、可復(fù)制的、基于績(jī)效的、具備經(jīng)濟(jì)效益的方法，協(xié)助提供關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的機(jī)構(gòu)管理網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)。

二、美國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全政策的制定

要建立一個(gè)完善的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略，美國(guó)政府就必須解決各個(gè)政府部門和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)間的任務(wù)分配和法定授權(quán)問(wèn)題。特別是在電信網(wǎng)絡(luò)和互聯(lián)網(wǎng)相互融合以及其他基礎(chǔ)設(shè)施部門日益依賴互聯(lián)網(wǎng)以實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通的背景下，更是如此?；仡櫭绹?guó)政府行政部門頒布的有關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全的重要政策文件，可以看到隨著網(wǎng)絡(luò)威脅的日益復(fù)雜，美國(guó)政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間風(fēng)險(xiǎn)的重視程度越來(lái)越高，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制也不斷完善。

1998年5月簽署的第63號(hào)總統(tǒng)令（PDD-63）規(guī)定，在白宮的直接領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立了一個(gè)機(jī)制，協(xié)調(diào)牽頭部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)的行動(dòng)，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)還要與私營(yíng)部門合作，以防范和抵御針對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的物理攻擊和網(wǎng)絡(luò)攻擊，特別是針對(duì)美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的攻擊。這項(xiàng)政策在2003年的《確保網(wǎng)絡(luò)空間安全國(guó)家戰(zhàn)略》中又進(jìn)行了修訂。2003年的第7號(hào)國(guó)家安全總統(tǒng)令（HSPD-7）進(jìn)一步增強(qiáng)了這項(xiàng)工作，第7號(hào)國(guó)家安全總統(tǒng)令為政府部門劃分了具體的職責(zé)，各個(gè)機(jī)構(gòu)也需要實(shí)施跨部門協(xié)調(diào)，同時(shí)賦予國(guó)土安全部總體協(xié)調(diào)國(guó)家重要基礎(chǔ)設(shè)施（包括網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施）的保護(hù)工作。這兩項(xiàng)政策的重點(diǎn)是實(shí)施防御性措施，而且第7號(hào)國(guó)家安全總統(tǒng)令不涉及聯(lián)邦政府信息系統(tǒng)的保護(hù)。2007年，《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全綜合計(jì)劃》（CNCI）采取了不同的策略，其核心是一改過(guò)去分散化的網(wǎng)絡(luò)防御做法，把各個(gè)政府機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)防御行動(dòng)與執(zhí)法、情報(bào)、反間諜和軍事能力整合起來(lái)，以全面解決各種網(wǎng)絡(luò)威脅，如遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)入侵、內(nèi)部人員入侵、供應(yīng)鏈威脅。“國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全綜合計(jì)劃”被寫入喬治·W.布什政府于2008年頒布的第54號(hào)國(guó)家安全總統(tǒng)指令/第23號(hào)國(guó)土安全總統(tǒng)指令（NSPD-54/HSPD-23）中。目前，這些文件屬于機(jī)密，但根據(jù)奧巴馬政府2010年3月公布的簡(jiǎn)報(bào)，這個(gè)計(jì)劃的目標(biāo)包括整合聯(lián)邦信息系統(tǒng)的外部接入點(diǎn)；在這些系統(tǒng)部署入侵檢測(cè)和防御系統(tǒng)；加強(qiáng)研究協(xié)調(diào)和優(yōu)先事項(xiàng)安排，并研制“下一代”技術(shù)；加強(qiáng)信息共享、網(wǎng)絡(luò)安全教育和宣傳；減輕源自信息技術(shù)全球供應(yīng)鏈的風(fēng)險(xiǎn)；并明確聯(lián)邦政府在保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施方面的作用。但是“國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全綜合計(jì)劃”主要是解決行政部門網(wǎng)絡(luò)的安全，這只是美國(guó)所依賴的全球信息與通信基礎(chǔ)設(shè)施中很小的一部分。

奧巴馬政府認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)安全是美國(guó)面臨的最嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全威脅之一。奧巴馬總統(tǒng)指示對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略進(jìn)行全面審查，評(píng)估與信息和通信基礎(chǔ)設(shè)施有關(guān)的所有活動(dòng)（包括計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)防御、執(zhí)法調(diào)查、軍事與情報(bào)活動(dòng)）以及有關(guān)的信息保障、反間諜、反恐、電信政策和綜合性的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)。由政府網(wǎng)絡(luò)安全專家組成的評(píng)估小組徹查了相關(guān)的總統(tǒng)政策令、行政命令、國(guó)家戰(zhàn)略和政府顧問(wèn)委員會(huì)及私營(yíng)部門提供的研究報(bào)告。

在經(jīng)過(guò)60天的全面審查后，美國(guó)白宮網(wǎng)站2009年5月29日發(fā)表了一份報(bào)告，題為《網(wǎng)絡(luò)空間政策評(píng)估——確?？尚诺暮陀袕椥缘男畔⑴c通信基礎(chǔ)設(shè)施》。報(bào)告指出，網(wǎng)絡(luò)安全政策包括網(wǎng)絡(luò)空間安全和網(wǎng)絡(luò)空間作戰(zhàn)的戰(zhàn)略、政策及標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋了降低威脅、減少漏洞、威懾、國(guó)際參與、事故響應(yīng)、彈性及恢復(fù)政策與行動(dòng)，包括與全球信息與通信基礎(chǔ)設(shè)施的安全與穩(wěn)定息息相關(guān)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)、信息保障、執(zhí)法、外交、軍事和情報(bào)任務(wù)等。

根據(jù)這份報(bào)告，奧巴馬總統(tǒng)決定設(shè)立網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)調(diào)官，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府的網(wǎng)絡(luò)安全事務(wù)，為總統(tǒng)提供網(wǎng)絡(luò)安全事務(wù)方面的咨詢；奧巴馬還指示聯(lián)邦政府和私營(yíng)部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)，提高應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)事故的能力，同時(shí)加強(qiáng)技術(shù)合作，為網(wǎng)絡(luò)安全尋找創(chuàng)新解決方案。2009年12月，奧巴馬政府任命霍華德·施密特為白宮網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)調(diào)官。他參與的一個(gè)重要的行動(dòng)就是自動(dòng)化地連續(xù)監(jiān)測(cè)聯(lián)邦信息系統(tǒng)。其他事項(xiàng)還包括：為網(wǎng)絡(luò)安全和事故響應(yīng)制定統(tǒng)一的戰(zhàn)略，并加強(qiáng)與私營(yíng)部門和其他國(guó)家的合作關(guān)系。他與白宮國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)委員會(huì)協(xié)調(diào)開(kāi)展工作，但是他不能直接控制權(quán)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的預(yù)算。2012年5月邁克爾·丹尼爾接任白宮網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)調(diào)官一職。

另外，這份報(bào)告指出，到目前為止，聯(lián)邦政府處理網(wǎng)絡(luò)事故的行動(dòng)還不統(tǒng)一，因此，聯(lián)邦政府需要修訂《國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)框架附件——網(wǎng)絡(luò)事故》（Cyber Incident Annex for the National Response Framework），建立一個(gè)明確的且具權(quán)威性的網(wǎng)絡(luò)事故響應(yīng)框架。與處理其他重大國(guó)家事故一樣，在發(fā)生重大網(wǎng)絡(luò)事故時(shí)，只有白宮有法定授權(quán)協(xié)調(diào)一系列職能部門和權(quán)力機(jī)構(gòu)。各政府部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)按白宮總體戰(zhàn)略指導(dǎo)履行各自責(zé)任?？偨y(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)安全政策官員應(yīng)是網(wǎng)絡(luò)事故應(yīng)急行動(dòng)的白宮執(zhí)行官（其職能與幫助白宮監(jiān)測(cè)恐怖主義襲擊或自然災(zāi)害的執(zhí)行官的職能類似）。

三、美國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全實(shí)施機(jī)制

（一）國(guó)家網(wǎng)絡(luò)事故響應(yīng)計(jì)劃

美國(guó)國(guó)土安全部聯(lián)合其他聯(lián)邦政府、州政府和產(chǎn)業(yè)界，按照《美國(guó)國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)架構(gòu)》的原則，制定了《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)事故響應(yīng)計(jì)劃》；然后，修訂了《國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)框架附件——網(wǎng)絡(luò)事故》幫助《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)事故響應(yīng)計(jì)劃》的實(shí)施。《國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)框架附件——網(wǎng)絡(luò)事故》指明了網(wǎng)絡(luò)事故處理的政策、各個(gè)機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)、行動(dòng)方案和具體責(zé)任，以具體協(xié)調(diào)各方行動(dòng)，應(yīng)對(duì)重大網(wǎng)絡(luò)事故?！秶?guó)家網(wǎng)絡(luò)事件響應(yīng)計(jì)劃》為日常的網(wǎng)絡(luò)事故處理提供了戰(zhàn)略指導(dǎo)，并說(shuō)明在什么情況下需要發(fā)起全國(guó)性的協(xié)調(diào)行動(dòng)。為此，參照第5號(hào)國(guó)土安全總統(tǒng)令，按照一次網(wǎng)絡(luò)事故是否會(huì)影響到國(guó)土安全、公共健康和公共安全、國(guó)家經(jīng)濟(jì)（包括會(huì)波及國(guó)家經(jīng)濟(jì)的某個(gè)行業(yè)）、公眾信心，制定了國(guó)家網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警分級(jí)系統(tǒng)（見(jiàn)表1） 。

　　表1 美國(guó)處理國(guó)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)的網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警分級(jí)系統(tǒng)

網(wǎng)絡(luò)事故響應(yīng)機(jī)構(gòu)必須熟悉《美國(guó)國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)架構(gòu)》、《國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)框架附件——網(wǎng)絡(luò)事故》、國(guó)家事故管理系統(tǒng)以及《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)事故響應(yīng)計(jì)劃》。提供支持的部門、機(jī)構(gòu)參照《美國(guó)國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)架構(gòu)》、國(guó)家事故管理系統(tǒng)、《國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)計(jì)劃》以及《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)事故響應(yīng)計(jì)劃》，對(duì)網(wǎng)絡(luò)事故的預(yù)備、響應(yīng)、恢復(fù)活動(dòng)提供具體、詳細(xì)指導(dǎo)。

（二）關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施部門網(wǎng)絡(luò)安全計(jì)劃

奧巴馬政府還推出了多項(xiàng)措施加強(qiáng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施信息系統(tǒng)的安全，其中包括第13636號(hào)行政命令——《改善關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)安全》。它擴(kuò)展了政府與私營(yíng)部門之間的信息共享和合作機(jī)制，為識(shí)別特別需要保護(hù)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施確立了一個(gè)程序，要求美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院牽頭制定保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全的標(biāo)準(zhǔn)和最佳實(shí)踐；并要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)審查當(dāng)前的安全標(biāo)準(zhǔn)是否可行，如果不可行，如何解決風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，第21號(hào)總統(tǒng)政策令（PPD-21）修改了關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全政策的其他方面，以提高整體性和效率。

（三）國(guó)防部網(wǎng)絡(luò)事故民事支持計(jì)劃

國(guó)防部通過(guò)兩個(gè)不同但相互關(guān)聯(lián)的任務(wù)保護(hù)美國(guó)國(guó)土安全：一是國(guó)土防御，主要是打擊恐怖主義、大規(guī)模殺傷性武器以及處理網(wǎng)絡(luò)事故等；二是民事支持，為其他聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)提供支持，幫助它們應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)發(fā)生的重大災(zāi)害、突發(fā)事件和特殊事件。

2010年，美國(guó)國(guó)防部與國(guó)土安全部就關(guān)鍵民事和軍事計(jì)算機(jī)系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)的防御達(dá)成了備忘協(xié)議。雖然情報(bào)界持反對(duì)意見(jiàn)，但是國(guó)防部認(rèn)可了國(guó)土安全部在網(wǎng)絡(luò)事務(wù)方面的領(lǐng)導(dǎo)作用。協(xié)議就發(fā)生了國(guó)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)事故的情況下，在事故響應(yīng)過(guò)程中，國(guó)防部在接到請(qǐng)求后如何提供民事支持做了詳細(xì)的規(guī)定，但是有一些問(wèn)題沒(méi)有解決。首先，美國(guó)國(guó)防部還沒(méi)有明確角色和職責(zé)，負(fù)責(zé)全球戰(zhàn)略事務(wù)的助理國(guó)防部長(zhǎng)、負(fù)責(zé)國(guó)土防御和國(guó)家安全事務(wù)的助理國(guó)防部長(zhǎng)的角色存在沖突和重疊。其次，國(guó)防部并沒(méi)有確保其民事支持與國(guó)家戰(zhàn)略框架相符合，不能確保國(guó)防部為國(guó)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)事故響應(yīng)提供民事支持做了充分的準(zhǔn)備。國(guó)土安全部對(duì)國(guó)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)攻擊做出有效響應(yīng)并減輕攻擊的威脅的行動(dòng)就會(huì)受到影響。

2005年國(guó)防部第一次發(fā)布了《國(guó)土防御和民事支持戰(zhàn)略》。2013年2月國(guó)防部發(fā)布了新的《國(guó)土防御和民事支持戰(zhàn)略》，強(qiáng)調(diào)國(guó)防部將與國(guó)土安全部、聯(lián)邦調(diào)查局和其他跨機(jī)構(gòu)合作伙伴密切合作，支持國(guó)家打擊攻擊關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)威脅的行動(dòng)。國(guó)防部已經(jīng)具備了有效的行動(dòng)能力，可以保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施免遭網(wǎng)絡(luò)威脅，而且在接到總統(tǒng)的指示后，會(huì)采取行動(dòng)保護(hù)美國(guó)免遭網(wǎng)絡(luò)攻擊。

　　圖1 美國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全實(shí)施機(jī)制

總而言之，目前美國(guó)聯(lián)邦政府圍繞國(guó)家應(yīng)急架構(gòu)制定了網(wǎng)絡(luò)安全實(shí)施機(jī)制（見(jiàn)圖1）。所有的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)必須為自己計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)安全承擔(dān)責(zé)任，而且許多機(jī)構(gòu)對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的某個(gè)具體部門承擔(dān)安全責(zé)任（表2），如交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)交通運(yùn)輸部門的安全?？鐧C(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)是復(fù)雜的，簡(jiǎn)單地說(shuō)，在一般情況下，除了白宮，國(guó)土安全部是是負(fù)責(zé)民事部門網(wǎng)絡(luò)安全的主要機(jī)構(gòu)，承擔(dān)重要的協(xié)調(diào)職能。美國(guó)商務(wù)部的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院負(fù)責(zé)制定網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)和指南，這些標(biāo)準(zhǔn)和指南然后由聯(lián)邦政府行政管理和預(yù)算辦公室頒布。司法部主要負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)安全執(zhí)法。美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)、美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院和國(guó)土安全部都具備網(wǎng)絡(luò)安全研究和開(kāi)發(fā)職能。美國(guó)國(guó)防部與國(guó)土安全部、聯(lián)邦調(diào)查局協(xié)調(diào)，為國(guó)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)事故提供民事支持。國(guó)家安全局是負(fù)責(zé)國(guó)家安全部門網(wǎng)絡(luò)安全的主要機(jī)構(gòu)，但其他國(guó)防機(jī)構(gòu)也發(fā)揮重要作用。2010年美國(guó)國(guó)防部在戰(zhàn)略司令部下設(shè)立的美國(guó)網(wǎng)絡(luò)司令部主要負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)空間的軍事作戰(zhàn)行動(dòng)，以提高網(wǎng)絡(luò)空間作戰(zhàn)的軍事效能。

表2 美國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施部門分類和具體負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。信息來(lái)源：第21號(hào)總統(tǒng)政策令《關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全和彈性》。

四、美國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全立法的現(xiàn)狀與問(wèn)題

美國(guó)聯(lián)邦政府在解決網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題方面面臨諸多挑戰(zhàn)，因?yàn)橐环矫嫔婕氨Ｗo(hù)聯(lián)邦政府信息系統(tǒng)的安全，另一方面也涉及在保護(hù)非聯(lián)邦政府信息系統(tǒng)方面聯(lián)邦政府如何發(fā)揮適當(dāng)?shù)淖饔?。目前，美?guó)還沒(méi)有制定總體的網(wǎng)絡(luò)安全法律框架，但許多重要法規(guī)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全的多個(gè)方面做出了法律界定，見(jiàn)表3。

　　表3 美國(guó)的重要網(wǎng)絡(luò)安全法律文件

美國(guó)國(guó)會(huì)研究服務(wù)處的研究確定還有40多個(gè)法律文件有網(wǎng)絡(luò)安全方面的規(guī)定。而且，許多網(wǎng)絡(luò)安全法案被提交到最近三屆國(guó)會(huì)（第111、112、113屆國(guó)會(huì)），美國(guó)立法部門正打算對(duì)現(xiàn)行法律做出修改，以完善美國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全立法。

2011年4月，白宮向國(guó)會(huì)提交了一個(gè)綜合性的、分七個(gè)部分的網(wǎng)絡(luò)安全立法建議。該提案的一些內(nèi)容被眾議院和參議院的網(wǎng)絡(luò)安全法案所采納。在第112屆國(guó)會(huì)期間，參議院制定了一個(gè)綜合性網(wǎng)絡(luò)安全法案——2012年2月提交的《2012年網(wǎng)絡(luò)安全法案》（S.2105）——這個(gè)法案整合了國(guó)土安全和政府事務(wù)委員會(huì)與商務(wù)、科學(xué)和運(yùn)輸委員會(huì)的議案。2012年3月提交參議院的另一個(gè)法案《信息技術(shù)安全法案》（S. 3342）是S. 2151的修訂版。

在2012年7月，參議院就S. 3342展開(kāi)辯論，但沒(méi)有通過(guò)。奧巴馬政府轉(zhuǎn)而采取行政命令的形式，美國(guó)國(guó)會(huì)一些議員認(rèn)為這不利于與私營(yíng)部門和國(guó)際伙伴的談判，會(huì)阻礙立法工作，因此表示反對(duì)奧巴馬的行動(dòng)。但是，2013年2月奧巴馬政府發(fā)布了第13636號(hào)行政命令——《改善關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)安全》。

第113屆國(guó)會(huì)期間，參議院放棄了綜合性網(wǎng)絡(luò)安全立法，轉(zhuǎn)而針對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全的具體方面提出了10個(gè)獨(dú)立法案，包括《2013年網(wǎng)絡(luò)安全法案》（S. 1353）。

眾議院在2011年6月組建了有12個(gè)成員的眾議院共和黨網(wǎng)絡(luò)安全工作小組(House Republican Cybersecurity Task Force)，小組提出了一系列的建議（工作組報(bào)告），眾議院隨后提交的法案專門針對(duì)小組報(bào)告書(shū)中所提出的問(wèn)題，這些建議推進(jìn)了眾議院的網(wǎng)絡(luò)安全立法。2012年4月眾議院通過(guò)了四個(gè)法案：

·《2011年增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全法案》（H.R. 2096），涉及聯(lián)邦政府網(wǎng)絡(luò)安全研發(fā)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定；

·《網(wǎng)絡(luò)情報(bào)共享和保護(hù)法案》（H.R. 3523），其重點(diǎn)是信息共享和協(xié)調(diào)，包括共享機(jī)密信息；

·《2012年推進(jìn)美國(guó)網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的研究和開(kāi)發(fā)法案》（H.R. 3834），涉及網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)研發(fā)，但不限于安全；

·《2012年聯(lián)邦信息安全修正法案》（H.R. 4257），涉及《聯(lián)邦信息安全管理法案》的改革。

這些法案在遇到反對(duì)之后，經(jīng)過(guò)一些修訂后，2013年4月在眾議院獲得通過(guò)：

·《2013年加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全法案》（H.R. 756）；

·《網(wǎng)絡(luò)情報(bào)共享和保護(hù)法案》（H.R. 624）；

·《2013年推進(jìn)美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的研究和開(kāi)發(fā)法案》（H.R.967）；

·《2013年聯(lián)邦信息安全修正法案》（H.R. 1163）。

提交國(guó)會(huì)的網(wǎng)絡(luò)安全法案的立法建議主要集中在10大領(lǐng)域：國(guó)家戰(zhàn)略和政府的角色、《聯(lián)邦信息安全管理法案》的改革、保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施（尤其是電網(wǎng)和化工）、信息共享和跨部門協(xié)調(diào)、造成個(gè)人數(shù)據(jù)（如財(cái)務(wù)信息）失竊或泄露的入侵、網(wǎng)絡(luò)犯罪預(yù)防和處罰、電子商務(wù)環(huán)境下的隱私、國(guó)際協(xié)調(diào)、研究與開(kāi)發(fā)、網(wǎng)絡(luò)安全隊(duì)伍建設(shè)。 而事實(shí)上，美國(guó)政府的努力主要是推動(dòng)兩個(gè)方面的網(wǎng)絡(luò)安全立法——保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施以及促進(jìn)政府與產(chǎn)業(yè)界之間的信息交換。

比如，在促進(jìn)政府與產(chǎn)業(yè)界之間的信息交換這個(gè)問(wèn)題上，眾議院在2012年通過(guò)了《網(wǎng)絡(luò)情報(bào)共享和保護(hù)法案》，但是法案受到了工業(yè)界、隱私保護(hù)團(tuán)體的阻礙，眾議院不得不加以修訂，在2013年通過(guò)了新的《網(wǎng)絡(luò)情報(bào)共享和保護(hù)法案》。 即便經(jīng)過(guò)修訂，白宮仍然認(rèn)為不夠，如果這個(gè)版本提交總統(tǒng)簽字的話，奧巴馬總統(tǒng)會(huì)否決這個(gè)法案。

自2002年以來(lái)，美國(guó)政府還沒(méi)有頒布綜合性網(wǎng)絡(luò)安全立法。而且，最近幾年，美國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全立法成果寥寥可數(shù)。雖然眾議院、參議院和白宮都提出了數(shù)量龐大的網(wǎng)絡(luò)安全議案，涉及網(wǎng)絡(luò)安全的諸多方面，既有綜合性的網(wǎng)絡(luò)安全法案，也有就網(wǎng)絡(luò)安全的某個(gè)具體問(wèn)題而提出的法案，但是由于多方利益、意見(jiàn)分歧，這些法案在一次又一次的修訂后，也很難獲得通過(guò)，成為正式法律文件。

五、結(jié)語(yǔ)

奧巴馬政府對(duì)美國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全政策進(jìn)行了全面審查，美國(guó)政府認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)空間是美國(guó)經(jīng)濟(jì)繁榮和國(guó)家安全面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一，甚至超過(guò)恐怖主義襲擊的威脅程度。網(wǎng)絡(luò)空間的保護(hù)是美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，國(guó)土安全部總體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)保護(hù)和防御民用網(wǎng)絡(luò)的行動(dòng)，同時(shí)國(guó)防部對(duì)國(guó)土安全部、司法部提供網(wǎng)絡(luò)防御民事支持能力；國(guó)防部主要負(fù)責(zé)軍事網(wǎng)絡(luò)的防御，國(guó)防部設(shè)立了美國(guó)網(wǎng)絡(luò)司令部加強(qiáng)美軍的網(wǎng)絡(luò)空間作戰(zhàn)能力，提高作戰(zhàn)效能。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展日新月異，先進(jìn)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)往往是掌握在私營(yíng)部門手中，因此網(wǎng)絡(luò)防御需要與私營(yíng)企業(yè)的緊密合作，需要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)空間情報(bào)交換；而且還涉及如何處理隱私保護(hù)的問(wèn)題。那么，如何理清這些關(guān)系是目前美國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全立法面臨的最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。