對不同類型光伏項目進行政策優(yōu)先序排列

社會上有輿論認為，《通知》在規(guī)模引導(dǎo)方面“一刀切”。在回應(yīng)這一質(zhì)疑時，有關(guān)負責人表示，事實上《通知》中對不同類型的光伏項目進行了政策優(yōu)先序排列，采取了分類調(diào)控方式。對需要國家補貼的普通電站和分布式電站建設(shè)規(guī)模合理控制增量;對領(lǐng)跑基地項目視調(diào)控情況酌情安排;對光伏扶貧和不需國家補貼項目大力支持，有序發(fā)展。關(guān)于戶用分布式光伏政策問題，對5月31日(含)前已開工未并網(wǎng)的自然人戶用分布式光伏，有關(guān)部門正在進行研究，將盡快通過適當方式予以明確。因此，此次調(diào)控并不是所謂的“一刀切”。除了需要國家補貼的項目，在保證消納、滿足質(zhì)量安全等要求的情況下，其他項目是放開的。

我國光伏發(fā)電新增裝機連續(xù)5年全球第一，累計裝機規(guī)模連續(xù)3年位居全球第一，“十二五”期間年均裝機增長率超過50%，進入“十三五”時期，光伏發(fā)電建設(shè)速度進一步加快，年平均裝機增長率75%，2016年新增并網(wǎng)裝機容量3424萬千瓦，2017年新增并網(wǎng)裝機容量5306萬千瓦。截至2017年底，全國光伏發(fā)電累計并網(wǎng)裝機容量達到1.3億千瓦。截至2018年4月底，裝機已超過1.4億千瓦。

隨著光伏發(fā)電的迅猛增漲，一些地方也出現(xiàn)了較為嚴重的棄光限電問題。2015年全國棄光率12%，2016年棄光率11%，2017年通過多方努力，棄光率下降至6%，但個別地方仍然十分嚴重，甘肅、新疆棄光率分別達到20%和22%。今年一季度，棄光電量16.24億千瓦時，棄光率4%，同比下降5.3個百分點，雖有好轉(zhuǎn)，但仍不穩(wěn)固。

在國內(nèi)光伏發(fā)電市場高速增長的刺激下，光伏制造企業(yè)紛紛擴大產(chǎn)能，光伏制造產(chǎn)能過剩問題、產(chǎn)品和電站建設(shè)質(zhì)量問題也有顯現(xiàn)。上述問題的存在，不利于行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，需要引導(dǎo)市場和行業(yè)根據(jù)新形勢調(diào)整發(fā)展思路，將光伏發(fā)展重點從擴大規(guī)模轉(zhuǎn)到提質(zhì)增效上來，著力推進技術(shù)進步、降低發(fā)電成本、減少補貼依賴，從而推動行業(yè)有序發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。

避免政策“緩沖期”引發(fā)“搶裝”新問題

時隔5個月后再次下調(diào)普通光伏電站標桿電價和分布式光伏發(fā)電補貼標準，這是如何考慮的?有關(guān)負責人解釋，為全面貫徹黨的十九大提出的壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)的要求，促進光伏行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局根據(jù)行業(yè)發(fā)展實際，自2017年底以來組織有關(guān)方面就優(yōu)化光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)模管理、電價機制以及市場化體制機制等發(fā)展政策進行了認真研究，并著手政策制定、文件起草工作。

據(jù)介紹，在政策研究制定過程中，借鑒了德國、西班牙、捷克等國家經(jīng)驗，通過2018年2月召開的征求意見會、4月召開的新聞發(fā)布會等形式，充分征求意見、吹風提示，還專門召開會議聽取了地方發(fā)展改革委(能源局)、有關(guān)電網(wǎng)企業(yè)意見并作了政策宣介?！锻ㄖ方?jīng)多次修改完善、反復(fù)論證后，于5月31日正式印發(fā)。

降低電價出于三方面的考慮。一是組件價格快速下降。今年以來，組件價格降速較快，常規(guī)組件平均價格已由去年底的每瓦3元降至今年5月的2.5元。二是與光伏領(lǐng)跑者基地招標上限價格銜接。今年以來，國家能源局組織招標的10個應(yīng)用領(lǐng)跑者基地中標價格，普遍低于同類資源區(qū)光伏電站標桿上網(wǎng)電價，每千瓦時平均下降0.24元，降幅約36%。企業(yè)投標光伏領(lǐng)跑者基地，需要在2018年光伏標桿電價降低10%的基礎(chǔ)上報價，相當于下降5.5到7.5分作為招標上限價格。由于領(lǐng)跑者基地技術(shù)先進，且項目建設(shè)邊界條件規(guī)范，對土地稅費、棄光率等均有嚴格規(guī)定，普通電站完全按照領(lǐng)跑者基地招標上限價格執(zhí)行過于嚴格。所以，此次降低5分。三是補貼缺口增長過快。去年以來，分布式光伏發(fā)電呈現(xiàn)高速發(fā)展態(tài)勢，今年1-4月新增裝機近900萬千瓦，同比增長約1.8倍。按照分布式光伏新增1000萬千瓦測算，每年需要增加補貼約40億元，補貼20年，總計需要補貼800億元。分布式光伏發(fā)展速度過快，存在不少風險，需要通過價格杠桿發(fā)揮適當?shù)恼{(diào)控作用。所以，這次分布式光伏發(fā)電補貼標準也相應(yīng)下調(diào)5分。

光伏項目建設(shè)周期較短。普通光伏電站的建設(shè)周期一般為4到5個月，分布式光伏的建設(shè)周期更短。從實踐看，一年調(diào)整一次價格未能及時反映產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，也沒有文件規(guī)定光伏電價一年調(diào)整一次。若留“緩沖期”會帶來“搶裝”問題，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成負面影響?！锻ㄖ钒l(fā)布后，大多數(shù)光伏企業(yè)對降低標桿電價和補貼標準表示理解和支持。很多光伏制造企業(yè)負責人表示，光伏發(fā)電系統(tǒng)成本在下降，標桿電價下調(diào)，行業(yè)可以接受。

需要說明的是，2017年底，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于2018年光伏發(fā)電項目價格政策的通知》(發(fā)改價格﹝2017﹞2196號)，明確2018年繼續(xù)執(zhí)行“630政策”。本次《通知》規(guī)定了2018年普通光伏電站標桿電價的降幅，不涉及“630政策”，之前的“630政策”沒有變化。也就是已經(jīng)納入2017年及以前建設(shè)規(guī)模補貼范圍的項目在今年6月30日前并網(wǎng)投運的，繼續(xù)執(zhí)行2017年標桿電價。此外，國家能源局組織招標的技術(shù)領(lǐng)跑基地建設(shè)項目上網(wǎng)電價政策也保持不變。有的企業(yè)擔心不能執(zhí)行“630政策”，是沒有必要的。

降低非技術(shù)成本令光伏企業(yè)輕裝前行

后續(xù)將采取哪些措施減輕光伏發(fā)電企業(yè)負擔?有關(guān)負責人明確，國家發(fā)展改革委、國家能源局將繼續(xù)支持光伏產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。促進光伏產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康有序發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展是行業(yè)的共同責任和目標，我們將繼續(xù)與業(yè)內(nèi)單位一起，加強研究相關(guān)政策措施。

一是抓緊研究光伏發(fā)電市場化時間表路線圖，統(tǒng)籌考慮非化石能源消費目標、電網(wǎng)消納能力、財政補貼實力，完善“十三五”光伏發(fā)展目標和后幾年發(fā)展規(guī)模，合理把握發(fā)展節(jié)奏。

二是大力推進分布式市場化交易。辦法已經(jīng)印發(fā)，目前各地正在提出試點方案，我們將抓緊協(xié)商回復(fù)。今后要不斷完善商業(yè)模式和運行模式，使分布式市場化交易成為分布式光伏發(fā)展的一個重要方向，成為新形勢下分布式光伏發(fā)展的新突破、新市場?！锻ㄖ烦雠_后，有些地方電網(wǎng)公司簡單地理解為國家要控制光伏的發(fā)展，該并網(wǎng)的項目也不給并了，按政策要求該墊付的分布式光伏發(fā)電的補貼也停止了，應(yīng)立即改正。

三是推動減輕企業(yè)負擔，為光伏企業(yè)營造良好營商環(huán)境。我們與國外國家相比，光伏發(fā)電成本的差異主要在非技術(shù)成本上。今年，國家能源局印發(fā)了《關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域企業(yè)負擔有關(guān)事項的通知》(國能發(fā)新能[2018]34號)，對減輕光伏企業(yè)非技術(shù)成本將有重要作用，我們要推動地方做好該文件的貫徹落實，使措施要求落到實處，真正讓光伏企業(yè)輕裝前行。

四是抓緊可再生能源電力配額制度的落地實施。目前，辦法已完成征求意見工作，正在根據(jù)征求意見情況進一步修改完善，爭取年內(nèi)出臺。這個制度實施后，進一步強化各地方政府和售電公司、參與市場交易大電力用戶、自備電廠等市場主體對消納可再生能源的責任，將對促進包括光伏發(fā)電在內(nèi)的可再生能源發(fā)展起到十分重要作用。

五是多措并舉擴大消納，進一步減少棄光限電。我們將認真落實《解決棄水、棄風、棄光問題的實施方案》明確的各項措施，著力擴大光伏發(fā)電消納，突出抓好重點地區(qū)的消納問題，確保實現(xiàn)雙降。電網(wǎng)企業(yè)要落實新能源優(yōu)先調(diào)度要求。