經(jīng)歷了棄風(fēng)、棄光空前嚴(yán)重的2016年，現(xiàn)行可再生能源的政策機(jī)制改革似乎已經(jīng)迫在眉睫。

中央領(lǐng)導(dǎo)近期對棄風(fēng)、棄光等問題的關(guān)注，為可再生能源相關(guān)制度的改革改革和推進(jìn)再加上一個(gè)砝碼。

國家能源局相關(guān)官員過去一年的各種公開講話中，多次釋放出信號：建立在標(biāo)桿電價(jià)加財(cái)政補(bǔ)貼之上的可再生能源政策難以存續(xù)。國家能源局試圖力推可再生能源配額制加綠證交易機(jī)制來取代當(dāng)前的政策系統(tǒng)。

然而，與國家能源局此前推行的所有措施都不一樣，可再生能源配額制的確立和落實(shí)觸及地方政府，尤其是東部發(fā)達(dá)省份的利益。在可再生能源配額制的推進(jìn)過程中，這些省份扮演了非常微妙的角色。在可再生能源遭遇嚴(yán)重限電困境，消納寸步難行的當(dāng)下，國家能源局希望通過推行配額制打破省間壁壘，但在推動(dòng)這項(xiàng)政策的道路上本就壁壘重重。

中國要實(shí)現(xiàn)2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)總量15%的目標(biāo)，但到2020年能實(shí)現(xiàn)有力有效的配額制考核仍然存在各種阻力和疑問。

“但我們已經(jīng)沒有別的路可以走了”，某能源主管部門相關(guān)人士這樣說，“能源轉(zhuǎn)型的責(zé)任和新能源當(dāng)前的困境交織在一起，配額制是最后的出路”。

在屢屢遭受大型發(fā)電企業(yè)以及地方政府的集體反對后，國家能源局或調(diào)整考核對象。

據(jù)相關(guān)人士透露，國家能源局為了先行推動(dòng)配額制取得一定成果，正在醞釀轉(zhuǎn)變考核獎(jiǎng)懲方法，計(jì)劃先把地方的售電公司和電網(wǎng)的年度可再生能源售電量作為考核目標(biāo)。這同樣并非坦途。

走向配額制的過程，可以說是一場艱巨的攻堅(jiān)戰(zhàn)。

初次失利

以利誘之和以法壓之，哪種政策更容易讓人接受，不言即明

從起步、推進(jìn)、遇阻到終于有所突破，可再生能源配額制已進(jìn)入決策視野超過十年。

在中國剛開始發(fā)展可再生能源的早期階段，無論是決策部門、研究機(jī)構(gòu)還是剛剛成型的業(yè)界，對這個(gè)產(chǎn)業(yè)應(yīng)該走一條怎樣的發(fā)展道路，實(shí)施怎樣的支持政策都沒有統(tǒng)一的認(rèn)識和成熟的理論。

國家發(fā)改委能源所可再生能源發(fā)展中心主任任東明的著作《可再生能源配額制政策研究——系統(tǒng)框架與運(yùn)行機(jī)制》記述了配額制被引入中國的過程，以及《可再生能源法》起草過程中關(guān)于是否將配額制納入這部重要法律的討論。

21世紀(jì)初，當(dāng)時(shí)的國家計(jì)委聯(lián)合世界銀行組織了一系列學(xué)術(shù)和政策研討活動(dòng)，希望通過研究國外的可再生能源政策，對照中國的發(fā)展情況，引入適合中國的可再生能源政策機(jī)制。

2003年1月21日，中國政府—世界銀行—全球環(huán)境基金中國可再生能源規(guī)?；l(fā)展項(xiàng)目（CRESP）召開了一次關(guān)于可再生能源發(fā)展問題的頭腦風(fēng)暴會。會上主要討論了三種國際上常見的可再生能源支持政策：配額制（RPS）、強(qiáng)制上網(wǎng)法（Feed-in-Law）、招標(biāo)系統(tǒng)（Bidding System）。任東明認(rèn)為這是一次基本確定中國可再生能源政策走向的會議，與會的多數(shù)代表認(rèn)為配額制和上網(wǎng)電價(jià)制度各有優(yōu)劣：配額制具備清晰的目標(biāo)和強(qiáng)制性，但伴隨復(fù)雜的立法過程和省間協(xié)調(diào)問題，價(jià)格和總成本也不確定；而上網(wǎng)電價(jià)制度模型簡單、低風(fēng)險(xiǎn)，但伴隨復(fù)雜的價(jià)格制定過程和成本分?jǐn)傮w系，并且需要較高的財(cái)政成本支出。

然而，真正最先得到投入實(shí)踐的還是招標(biāo)制度。當(dāng)時(shí)，中國可再生能源產(chǎn)業(yè)仍很弱小，2000年風(fēng)電裝機(jī)只有35萬千瓦，從國家計(jì)委的角度來考慮，先把規(guī)模做起來才是首要任務(wù)。一直到2005年之前，無論是配額制還是上網(wǎng)電價(jià)政策都只是研討階段，而國家發(fā)改委時(shí)期組織的幾次特許權(quán)招標(biāo)開始讓風(fēng)電建設(shè)規(guī)模真正有了較大突破，并帶動(dòng)風(fēng)電裝備制造業(yè)的崛起，也讓《可再生能源法》的制定更具備現(xiàn)實(shí)條件。

2003年，全國人大環(huán)資委將《可再生能源法》列入當(dāng)年的立法計(jì)劃，根據(jù)任東明的回憶，在立法起草過程中，關(guān)于引入配額制的呼聲較高，但對該政策是否應(yīng)該作為立法內(nèi)容的爭論也非常激烈。

2005年1月，全國人大常委會辦公廳將《可再生能源法（草案）》提交國務(wù)院辦公廳征求國務(wù)院的同意。據(jù)任東明的著作透露，當(dāng)時(shí)“草案中的第十八條提出了明確的可再生能源配額制度的建議，具體內(nèi)容是：‘國家能源主管部門可以根據(jù)燃煤發(fā)電裝機(jī)的權(quán)益容量，規(guī)定大型發(fā)電企業(yè)的可再生能源電量指標(biāo)?？稍偕茉措娏恐笜?biāo)經(jīng)確認(rèn)后，大型發(fā)電企業(yè)必須執(zhí)行’”。

但參與意見討論的各部門對配額制的表述各有看法，其中“國資委建議，應(yīng)謹(jǐn)慎對待大型發(fā)電企業(yè)可再生能源配額指標(biāo)問題，規(guī)定大型發(fā)電企業(yè)的配額指標(biāo)不利于可再生能源開發(fā)的市場化；僅對發(fā)電企業(yè)規(guī)定配額指標(biāo)，不規(guī)定電力用戶使用可再生能源的配額，從權(quán)利、義務(wù)平衡的角度值得再作考慮”。

更關(guān)鍵的論爭還在于配額制和固定電價(jià)制度哪一個(gè)才是最適合中國的政策機(jī)制。

21世紀(jì)的第一個(gè)十年，正是歐洲風(fēng)電發(fā)展的一個(gè)高峰時(shí)期，德國成為中國發(fā)展可再生能源的一個(gè)重要參照國，其實(shí)施的固定電價(jià)政策被認(rèn)為是能大力扶持可再生能源，促進(jìn)規(guī)?；l(fā)展的一種政策體系，當(dāng)時(shí)受到很多研究者和決策者的大力推崇。

根據(jù)能源主管部門相關(guān)人士介紹，當(dāng)時(shí)決策層的主要訴求是希望中國選擇的可再生能源政策能讓產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，固定電價(jià)政策模型比較簡單，對企業(yè)來說是一個(gè)保護(hù)性比較強(qiáng)的政策，“一個(gè)風(fēng)電場適用什么電價(jià)，投資回報(bào)率多少都是明確的，企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)降到最低，對產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的早期發(fā)展特別有益”。

國家發(fā)改委能源研究所能源經(jīng)濟(jì)與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任高虎認(rèn)為，在中國風(fēng)電發(fā)展的初期，選擇固定電價(jià)政策是很合理的。“配額制離我們太遙遠(yuǎn)了。它適用于像美國那樣市場發(fā)達(dá)的國家，通過對獨(dú)立的公共事業(yè)公司實(shí)施配額要求來實(shí)現(xiàn)，這在當(dāng)時(shí)的中國沒有實(shí)施的條件”。

2005年初，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議上通過了《可再生能源法》，最終刪除了草案中關(guān)于可再生能源配額制的相關(guān)內(nèi)容。

任東明認(rèn)為，中國錯(cuò)失了實(shí)施可再生能源配額制的最佳時(shí)機(jī)。

任東明這樣概括配額制第一次失利，“固定電價(jià)政策選擇的是以利誘之，而配額制選擇的是以法壓之，哪種政策更令人心里舒服和更容易讓人接受其實(shí)不言即明”。

矛盾惡化

2012年，寫進(jìn)國家能源規(guī)劃文件，是配額制第一次取得實(shí)質(zhì)性突破

在《可再生能源法》明確了實(shí)施固定電價(jià)政策之后，2009年國家發(fā)改委正式出臺了《關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》，第一次確定了全國分區(qū)域的標(biāo)桿電價(jià)，并且完善了各種費(fèi)用分?jǐn)傓k法、可再生能源發(fā)展基金的管理辦法等相關(guān)政策。“十二五”之前，中國可再生能源形成了一個(gè)以固定電價(jià)加財(cái)政補(bǔ)貼的政策體系。

在這樣一個(gè)相對完善的政策背景下，“十二五”期間，中國可再生能源發(fā)展的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了人們的想象和期待，這五年間，風(fēng)電裝機(jī)容量年均增長29%，發(fā)電量年均增長29%，風(fēng)電成為中國第三大電源，中國成為全球最大的風(fēng)力發(fā)電市場和風(fēng)電裝備市場。

隨之而來的是棄風(fēng)限電的惡化、財(cái)政補(bǔ)貼的捉襟見肘，并且，2012年起，中國光伏制造業(yè)遭遇蕭條期和歐盟雙反等打擊，為了解決產(chǎn)業(yè)的困境和進(jìn)一步發(fā)展可再生能源，國務(wù)院發(fā)布了支持光伏發(fā)電應(yīng)用的重要政策，國內(nèi)光伏發(fā)電市場迅猛崛起。整個(gè)中國可再生能源行業(yè)開始渴求更多的政策資源、發(fā)展空間和財(cái)政支持。但較為嚴(yán)峻的一個(gè)現(xiàn)實(shí)是，可再生能源發(fā)展的區(qū)域失衡日漸凸顯，慢慢形成了一個(gè)局部過剩、整體不足的格局。

經(jīng)歷立法上“失利”，國內(nèi)配額制的研究沉寂了一段時(shí)間，但相關(guān)機(jī)構(gòu)和研究人員仍持續(xù)跟蹤該制度以及其他各種可再生能源制度在國外的發(fā)展。

盡管選擇了固定電價(jià)政策，國家能源局仍將配額制作為一項(xiàng)重要的補(bǔ)充或者未來可行的政策進(jìn)行研究。

當(dāng)時(shí)某些能源局官員以及任東明這樣的資深研究員認(rèn)為，可再生能源政策應(yīng)該隨著行業(yè)的發(fā)展壯大，從現(xiàn)在的固定電價(jià)政策過渡到配額制。2009年，國家能源局希望初步出臺一個(gè)《可再生能源電力配額管理辦法》，委托可再生能源發(fā)展中心研究和起草，可再生能源配額制的研究工作開始進(jìn)入較全面和深入的階段。

當(dāng)時(shí)，無論是能源局還是可再生能源中心等研究機(jī)構(gòu)，對配額制進(jìn)行研究最重要的參考國仍是美國。

美國至今沒有形成全國性的可再生能源配額目標(biāo)和管理體系，但有30個(gè)州和哥倫比亞特區(qū)制定了當(dāng)?shù)氐目稍偕茉磁漕~目標(biāo)，并且在很多實(shí)行該政策的州得到廣泛的立法支持。這些州政府出于對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和就業(yè)發(fā)展、能源多樣化、環(huán)境保護(hù)等不同考慮，把可再生能源發(fā)展比例和目標(biāo)寫進(jìn)當(dāng)?shù)胤?，并?shí)施相關(guān)的考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，具體的實(shí)施方法各州有差異。但州政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定配額目標(biāo)、配額承擔(dān)主體為電力公司和公共事業(yè)公司、由州政府相關(guān)部門進(jìn)行考核是美國配額制比較普遍的共同點(diǎn)。

很顯然，這樣的配額制在中國沒有實(shí)施的條件。國家能源局及相關(guān)研究支持機(jī)構(gòu)需要制定出一套全國性的配額機(jī)制，把可再生能源發(fā)展目標(biāo)分解到各個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)），并且要從中國電力體制的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)去確定承擔(dān)配額的主體和配額考核辦法。

2010年，中國出現(xiàn)了第一次明顯棄風(fēng)，自此猶如打開了潘多拉的魔盒，棄風(fēng)限電逐年惡化。2011年，全國棄風(fēng)限電總量超過100億千瓦時(shí)，平均利用小時(shí)數(shù)大幅下降，個(gè)別省份甚至降至1600小時(shí)左右，風(fēng)電場運(yùn)行經(jīng)濟(jì)性嚴(yán)重下降。2012年，棄風(fēng)電量更是翻了一番，達(dá)到200億度，經(jīng)濟(jì)損失超過100億元。

高速發(fā)展帶來的副作用讓國家能源局不得不對當(dāng)前的可再生能源政策機(jī)制進(jìn)行反思，配額制的相關(guān)研究愈加受到重視。

國家能源局相關(guān)人士表示，棄風(fēng)限電的惡化讓能源局意識到固定電價(jià)政策的缺陷，即其“鼓勵(lì)的方向是發(fā)電側(cè)，鼓勵(lì)大家拼命建，但沒有企業(yè)或部門對消納負(fù)擔(dān)起義務(wù)”，“在產(chǎn)業(yè)發(fā)展早期，消納空間充足時(shí)，這種矛盾是顯現(xiàn)不出來的，但國內(nèi)風(fēng)電發(fā)展到這個(gè)階段，消納矛盾已經(jīng)不容忽視了，我們覺得配額制也就到時(shí)候了”。

2012年，國家能源局發(fā)布《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，在規(guī)劃實(shí)施所需的政策保障章節(jié)用較大的篇幅提及了“建立可再生能源發(fā)展目標(biāo)考核制度”以及“實(shí)施可再生能源電力配額制度”，提出“明確各地區(qū)和主要能源企業(yè)發(fā)展可再生能源的目標(biāo)和要求”，“各級地方政府要按照國家能源發(fā)展規(guī)劃、可再生能源發(fā)展規(guī)劃及各類相關(guān)規(guī)劃，制定本地區(qū)可再生能源發(fā)展規(guī)劃，并將主要目標(biāo)和任務(wù)納入地方國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃”，“根據(jù)各地區(qū)非水電可再生能源資源條件、電力市場、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)及電力輸送通道等情況，對各省(區(qū)、市)全社會電力消費(fèi)量規(guī)定非水電可再生能源電力配額。各省(區(qū)、市)人民政府承擔(dān)完成本地區(qū)可再生能源電力配額的行政管理責(zé)任，電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)其經(jīng)營區(qū)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源電力配額完成的實(shí)施責(zé)任。達(dá)到規(guī)定規(guī)模的大型發(fā)電投資經(jīng)營企業(yè)，非水電可再生能源電力裝機(jī)容量和發(fā)電量應(yīng)達(dá)到規(guī)定的比重”。

這是可再生能源配額制首次出現(xiàn)在國家能源規(guī)劃文件上，并且根據(jù)以上表述，中國的配額制政策框架已經(jīng)基本清晰，明確了配額主體為地方政府、電網(wǎng)企業(yè)以及發(fā)電企業(yè)。對于一項(xiàng)在行業(yè)發(fā)展初期就被“棄用”的政策來說，這是配額制第一次取得實(shí)質(zhì)性的突破。

但，對配額制的推進(jìn)來說，真正的考驗(yàn)還在后續(xù)。

再度受挫

上報(bào)審議期間，遭某些省份強(qiáng)烈反對

按照“十二五”提出的思路，國家能源局需要對各?。▍^(qū)、市）承擔(dān)的可再生能源電力配額進(jìn)行分配界定。這是一個(gè)充滿爭議的過程。

2011年，國家能源局開始起草《可再生能源電力配額管理辦法》（討論稿），這份討論稿基本為配額制搭好了基礎(chǔ)的框架。

對比“十二五”規(guī)劃中的表述，進(jìn)一步明確了“承擔(dān)發(fā)電配額義務(wù)的主體為裝機(jī)容量超過500萬千瓦的發(fā)電企業(yè)；承擔(dān)收購配額義務(wù)的主體為國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)和內(nèi)蒙古電力公司及各省級電網(wǎng)內(nèi)獨(dú)立經(jīng)營的電網(wǎng)企業(yè)；各?。▍^(qū)、市）人民政府在電網(wǎng)企業(yè)配合下負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)配額指標(biāo)的消納”。

更關(guān)鍵的是，這份討論稿提出了保障配額制得以推行的激勵(lì)措施以及監(jiān)督和處罰辦法，提到“將可再生能源電力消費(fèi)配額指標(biāo)納入省級人民政府績效考核體系”；“依據(jù)各?。▍^(qū)、市）配額指標(biāo)的完成結(jié)果，在年度進(jìn)行控制能源消費(fèi)總量和節(jié)能減排指標(biāo)考核時(shí)，各省（區(qū)、市）可再生能源消費(fèi)量按照當(dāng)年全國平均供電煤耗水平進(jìn)行一次能源折算，等量從當(dāng)?shù)啬茉聪M(fèi)總量控制額度扣除。在單位GDP能耗考核中也應(yīng)合理反映當(dāng)?shù)乩每稍偕茉磳?jié)能的貢獻(xiàn)”；“國務(wù)院能源主管部門會同監(jiān)察、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)等部門以及國資委、國家電監(jiān)會等機(jī)構(gòu)針對各?。▍^(qū)、市）、各電網(wǎng)企業(yè)、主要電力投資企業(yè)配額指標(biāo)完成情況進(jìn)行考核，并根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲”。最后，討論稿還初步劃定了到2015年各?。▍^(qū)、市）需要完成的配額指標(biāo)以及各電網(wǎng)企業(yè)保障性收購的配額指標(biāo)。

2012-2013年期間，國家能源局可再生能源司和可再生能源發(fā)展中心對全國各?。▍^(qū)、市）應(yīng)該承擔(dān)的配額目標(biāo)進(jìn)行了廣泛的調(diào)查和征求意見。據(jù)知情人士透露，在征求意見過程中，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)大省對承擔(dān)相應(yīng)的可再生能源配額表現(xiàn)出比較抵觸的態(tài)度。

“配額制理想的框架就應(yīng)該是，把對地方配額完成的情況與地方政府和領(lǐng)導(dǎo)班子的政績考核掛鉤，只有這樣才能保證地方政府有動(dòng)力、有意識去推動(dòng)可再生能源的建設(shè)和消納”，“但因?yàn)槊鞔_了這塊，地方政府對需要承擔(dān)的配額任務(wù)有很大意見，中東部幾個(gè)大省都認(rèn)為自己承擔(dān)的配額太高了”，知情人士透露。

中國可再生能源學(xué)會風(fēng)電專委會秘書長秦海巖表示，可再生能源配額制的考核設(shè)想是參考節(jié)能減排考核，實(shí)行一票否決制，這對地方政府來說是非常致命的，也是因?yàn)榇饲肮?jié)能減排考核的嚴(yán)厲，地方政府對配額制考核必然是反對的。

在這樣的背景下，初始的討論稿經(jīng)過多次修改，主要針對各省配額指標(biāo)做了各種調(diào)整。2014年，《可再生能源配額考核辦法（試行）》終于完成（下稱《辦法》），對比討論稿，這份試行的《辦法》進(jìn)一步劃定了全國各省（區(qū)、市）到2015、2017、2020年三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)需要完成的可再生能源配額指標(biāo)。

其中一些東部發(fā)達(dá)省份如浙江，在這三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的配額指標(biāo)分別為2%、4%、5%，看起來并不嚴(yán)苛，但對以火電為主要消費(fèi)能源的大省來說，達(dá)到這些指標(biāo)并不容易，在當(dāng)時(shí)，該省的能源規(guī)劃之類的文件里，可再生能源通常是跟水電、其他能源歸做一類表述的補(bǔ)充能源，占比微乎其微。其他省份如廣東、江蘇等，2015年配額目標(biāo)都要達(dá)到4%，而這些省份當(dāng)時(shí)的可再生能源消費(fèi)比例大部分還沒達(dá)到指標(biāo)的一半，要完成2015年的目標(biāo)是非常艱巨的任務(wù)。

2014年，國家發(fā)改委主任辦公會上，對此主要提出三點(diǎn)意見：一是東部地區(qū)應(yīng)承擔(dān)更多發(fā)展可再生能源的責(zé)任，提高東部地區(qū)配額指標(biāo)；二是強(qiáng)化電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)完成配額的責(zé)任；三是配額指標(biāo)分基本指標(biāo)和先進(jìn)指標(biāo)兩級進(jìn)行考核。

獲國家發(fā)改委通過后，國家能源局進(jìn)一步向財(cái)政部、環(huán)保部、國資委等部委，各省政府及發(fā)改委、各電網(wǎng)企業(yè)和主要發(fā)電企業(yè)征求意見，而下一步，《辦法》就要上報(bào)國務(wù)院審定。從2014年底到2015年初，各種媒體大量報(bào)道，可再生能源配額制即將正式面世，新能源行業(yè)將迎來前所未有的利好。

然而，這份《辦法》最終沒能與公眾見面。據(jù)知情人士透露，《辦法》在上報(bào)國務(wù)院審議期間遭到某些省份地方政府的強(qiáng)烈反對，而反對的原因是，配額制對可再生能源配額指標(biāo)的強(qiáng)制性要求有濃重的計(jì)劃強(qiáng)制色彩，是在搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。

在地方政府強(qiáng)烈的反對之下，《辦法》最終沒有通過。

至此，可再生能源配額制在中國的研究和推行已歷經(jīng)十年，在最接近出臺的時(shí)候仍遺憾“難產(chǎn)”。

軟化與突破

消納成了政治任務(wù)，計(jì)劃年內(nèi)出臺對地方售電量的考核辦法

在《辦法》遇阻后，配額制的推進(jìn)停滯了一年多。

2015-2016年期間，中國新能源發(fā)展帶來的問題越來越多，盡管仍保持著可觀的增長率，但也眼見其逐漸走向失控。隨著行業(yè)規(guī)模的高速增長，可再生能源補(bǔ)貼基金池日益干涸，2015年缺口高達(dá)400億元。大范圍長時(shí)間的補(bǔ)貼拖欠加上棄風(fēng)限電的惡化，很多棄風(fēng)重災(zāi)區(qū)的新能源企業(yè)惶惶度日。

與僵化的新能源機(jī)制形成對比的，卻是中央決策層對能源轉(zhuǎn)型和能源消費(fèi)革命的重視。

2015年底，習(xí)近平出席氣候變化巴黎大會開幕式并發(fā)表致辭，提出中國到2030年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%左右。隨后的2016年4月，中國正式簽訂《巴黎協(xié)定》。提高清潔能源比例、推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型等表述不斷出現(xiàn)在各種國家領(lǐng)導(dǎo)人講話當(dāng)中。

一方面是新能源制度革新的迫切需求，一方面是國家能源轉(zhuǎn)型的國際承諾，國家能源局一直在研究如何突破當(dāng)前配額制面對的重重壁壘，但地方政府仍然是最大的阻力。

國家能源局嘗試把配額制中針對地方政府考核獎(jiǎng)懲的相關(guān)內(nèi)容軟化。

主管部門于2016年年初發(fā)出了兩個(gè)文件，一個(gè)是《關(guān)于征求建立燃煤火電機(jī)組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關(guān)要求通知意見的函》，要求到2020年燃煤發(fā)電企業(yè)的非水可再生能源與發(fā)電量與火電發(fā)電量的比重不得低于15%；一個(gè)是關(guān)于《建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》），這份《意見》明確劃定了各?。▍^(qū)、市）到2020年全社會用電量中非水電可再生能源電力消納量比重指標(biāo)。與2014年沒有獲得通過的《辦法》相比，《意見》里各地份額沒有太大變化，但并沒有提及如何對配額完成情況進(jìn)行考核。

這兩個(gè)文件被認(rèn)為是2014年《辦法》受挫后的再次破冰，“起碼當(dāng)下有實(shí)質(zhì)性的文件出臺了，地方的配額目標(biāo)也正式公布了”，但沒有考核獎(jiǎng)懲機(jī)制的配額制始終不夠健全，也有觀察人士認(rèn)為這兩份文件的意義不大。

據(jù)相關(guān)人士透露，國家能源局為了先行推動(dòng)配額制取得一定成果，正在醞釀轉(zhuǎn)變考核獎(jiǎng)懲方法，計(jì)劃先把地方的售電公司和電網(wǎng)的年度可再生能源售電量作為考核目標(biāo)。

考核地方售電公司和地方電網(wǎng)是否真的能成為一個(gè)突破口？

事實(shí)上，電網(wǎng)企業(yè)可能是當(dāng)前最希望打破新能源消納省間壁壘的部門。2016年，棄風(fēng)、棄光困局引起了中央領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)為此要求相關(guān)方面拿出切實(shí)的解決措施，解決棄風(fēng)、棄光問題儼然成為政治任務(wù)。

2017年1月，國家電網(wǎng)發(fā)布了20項(xiàng)措施力圖解決限電難題，包括“加強(qiáng)跨區(qū)跨省輸電通道的建設(shè)，優(yōu)先安排新能源外送；加強(qiáng)電力統(tǒng)一規(guī)劃研究，優(yōu)化布局，儲備外送通道項(xiàng)目；加大城鄉(xiāng)配電網(wǎng)建設(shè)投入，加快升級改造，滿足分布式能源接入”；“加快實(shí)施電網(wǎng)實(shí)時(shí)調(diào)度，開展跨區(qū)、跨區(qū)域的風(fēng)光水火聯(lián)合運(yùn)行；提升源網(wǎng)荷友好互動(dòng)水平，完善補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制；優(yōu)化調(diào)度運(yùn)營，統(tǒng)籌送受段調(diào)峰資源，優(yōu)先利用新能源”等多項(xiàng)內(nèi)容，當(dāng)然也提到“加快市場機(jī)制研究，推動(dòng)有利于建立新能源消納的電價(jià)機(jī)制和配額制度；加快構(gòu)建全國電力市場，積極組織新能源跨省、跨區(qū)交易”等機(jī)制上的改革措施。

國家能源局相關(guān)人士透露，“去年發(fā)布《意見》的時(shí)候我們還考慮到國網(wǎng)的壟斷地位，考核會對它無效，但現(xiàn)在因?yàn)楫?dāng)前這種種背景，電網(wǎng)解決棄風(fēng)限電的態(tài)度非常積極，突破考核機(jī)制的問題目前看來還是比較樂觀的”。

高虎認(rèn)為，當(dāng)前國內(nèi)推行配額制的整個(gè)機(jī)制環(huán)境和2014年比已經(jīng)大不一樣了，“在這一輪電力體制改革背景下，我們其實(shí)已經(jīng)掙脫了很多機(jī)制體制上的束縛。以前有人說配額制計(jì)劃色彩比較重，主要是電力體制改革之前我們?nèi)狈κ袌鐾緩饺?shí)施和落實(shí)，這兩年電力體制改革的進(jìn)展還是挺快的，很多市場的方式和手段都得到了實(shí)施。比如，我們放開了發(fā)電計(jì)劃管理，建立了電力市場的交易規(guī)則，售電側(cè)改革的持續(xù)推進(jìn)，交易機(jī)構(gòu)的成立等等，這些都是市場化的元素增加，現(xiàn)在推配額制的政策環(huán)境已經(jīng)跟‘十二五’期間不能同日而語了”。

據(jù)透露，能源局計(jì)劃在2017年內(nèi)將對地方可再生能源售電量的考核辦法提交到國務(wù)院討論，力爭今年通過出臺。

但從電網(wǎng)的角度來說，如果考核的板子真正打到身上，其態(tài)度是否又真的能如自主主導(dǎo)地推動(dòng)促進(jìn)消納各項(xiàng)措施那樣積極？

國網(wǎng)相關(guān)人士對記者表示，“電網(wǎng)為解決新能源消納做出了很大努力，為了打破省間壁壘一直在嘗試各種手段，為了促進(jìn)新能源的跨省消納，還與中東部一些受端省份各種博弈。但配額制的考核如果不落在地方政府頭上而落在電網(wǎng)頭上是不合理的，而且意義也不大”。

能源局方面對這些問題也并非盲目樂觀，知情人士表示，“能源局沒有考核地方政府的權(quán)限，如果沒有更高一級的中央的約束，難度非常大，但考核地方售電是可操作的。比如地方的售電公司，如果達(dá)不到年度的可再生能源售電配額指標(biāo)，可以取消售電資質(zhì)。國家電網(wǎng)也很積極，在國網(wǎng)的推動(dòng)下應(yīng)該不會達(dá)不到，唯一擔(dān)心的是某些地方政府會不會阻撓，因?yàn)槿绻胤诫娋W(wǎng)承擔(dān)了這部分義務(wù)和考核，積極接受外來新能源電量，可能會損害某些地方政府的利益，地方電網(wǎng)畢竟還是受地方政府的管理，現(xiàn)在主要的阻力在這”。

大省博弈

“只要上面明確地方對能源轉(zhuǎn)型承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，問題就可以解決”

地方政府是否轉(zhuǎn)變態(tài)度仍是配額制能否真正落實(shí)的關(guān)鍵所在。

對很多東部發(fā)達(dá)省份來說，發(fā)展可再生能源或者接受外來新能源電量是一樁不劃算的生意。上述知情人士稱，“浙江、江蘇、山東、廣東是中國能源結(jié)構(gòu)最差、最需要能源轉(zhuǎn)型的四個(gè)省，但恰恰越是能源結(jié)構(gòu)需要轉(zhuǎn)型的地方，他們對新能源的抵觸越大”。

2016年，國家能源局發(fā)布過一個(gè)《2015年度全國可再生能源電力發(fā)展監(jiān)測評價(jià)報(bào)告》（下稱《監(jiān)測報(bào)告》），把全國各省可再生能源發(fā)展和利用的情況做了一個(gè)展示，希望可以引起一些地方政府的重視?！侗O(jiān)測報(bào)告》顯示，浙江、江蘇、山東、廣東四省在2015年的可再生能源電量消納比例分別為2.4%、3.3%、6.0%、1.8%，對比目標(biāo)引導(dǎo)《意見》里的配額指標(biāo)，浙江、廣東的情況明顯落后。

“最讓人擔(dān)憂的其實(shí)是，我們沒有一個(gè)健全的考核或激勵(lì)機(jī)制去推動(dòng)這些省份發(fā)展和消納新能源，有些省份可以說不干就不干了，也有些省可能換了一任領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度就不一樣了，干得好干得壞也沒區(qū)別”，上述知情人士舉了個(gè)例子，“比如山東，其實(shí)在發(fā)展新能源上是比較積極的，但卻沒從中獲得什么好處，浙江、廣東這些省，新能源建設(shè)和消納落后，卻沒有懲罰，浙江還是國家清潔能源示范省”。

據(jù)浙江方面相關(guān)人士解釋，浙江省政府并非抵制新能源建設(shè)，但由于其本省火電裝機(jī)容量較大，對于接收甘肅、寧夏等地的外來電不具備積極性，這也是中東部特高壓輸電受端省份的共同問題。

據(jù)相關(guān)人士透露，浙江省接收寧夏等地的外送電，指定只要浙能集團(tuán)在寧夏投產(chǎn)的火電，不要風(fēng)電，因?yàn)榭傎~算下來，風(fēng)電即使再便宜，接收外來電多了，省內(nèi)火電的發(fā)電空間就更受到壓縮，最后影響的是直接與地方政府利益掛鉤的省屬能源企業(yè)的收益。

相關(guān)人士特別提到一個(gè)例子，國家電網(wǎng)從2017年1月7日開始探索實(shí)施新能源全網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度，開展跨省區(qū)間可再生能源增量現(xiàn)貨交易。這一交易形式由國網(wǎng)國調(diào)中心組織，根據(jù)送端電網(wǎng)富余風(fēng)電、光伏發(fā)電預(yù)測，利用全網(wǎng)調(diào)峰資源和跨區(qū)通道空間，安排次日棄風(fēng)棄光外送交易，交易價(jià)格低至0.15元/千瓦時(shí)。

據(jù)相關(guān)人士透露，由于東部受端省份對接收外來電態(tài)度消極，“這項(xiàng)交易措施一開始是國調(diào)自主組織的，并沒有讓地方政府知悉，怕受到地方政府阻撓”。但某受端省電網(wǎng)向省經(jīng)信委提交了響應(yīng)跨區(qū)現(xiàn)貨交易的請示，建議積極參與，其調(diào)控中心多次到經(jīng)信委溝通匯報(bào)，于2月4日——交易已經(jīng)進(jìn)行一個(gè)月后——才獲得經(jīng)信委同意和省委副書記的批示同意。該省經(jīng)信委還提出合理控制送入電量電價(jià)、建立省內(nèi)電廠利益補(bǔ)償機(jī)制等意見，并要求年度交易電量控制在6億千瓦時(shí)，從年初預(yù)留的10億千瓦時(shí)雙邊交易電量空間中安排。

據(jù)相關(guān)人士透露，實(shí)際上的交易量大約只占該省用電量的萬分之一。

高虎認(rèn)為，當(dāng)前盡管沒法對地方政府執(zhí)行強(qiáng)有力的約束和考核，但還是有一些方法可以推動(dòng)他們，比如國家能源局去年發(fā)布的《監(jiān)測報(bào)告》可以看作是一種輿論手段，通過每年的發(fā)布，呈現(xiàn)出哪些省份在發(fā)展可再生能源方面做得好，哪些省做得還有限。“可能發(fā)布的第一年公眾的關(guān)注度還不高，但連續(xù)發(fā)布形成歷史數(shù)據(jù)，就會有協(xié)會、媒體等相關(guān)方面進(jìn)行跟蹤對比，就可以看出不同省份的差異，也形成一種輿論的壓力”。

但從地方政府的角度來看，尤其是在當(dāng)前萎靡不振的經(jīng)濟(jì)形勢之下，選擇更符合地方經(jīng)濟(jì)利益的發(fā)展道路似乎是無可厚非的。

即便是不愿接收外來電的浙江，也有其客觀的歷史原因，除了寧夏、甘肅的新能源電量，浙江還承擔(dān)著大量的外送水電接收任務(wù)，即“二灘、溪洛渡等地來的水電，華東各省都要分?jǐn)?，這些都是計(jì)劃性指標(biāo)，相當(dāng)于相應(yīng)容量的機(jī)組是不能動(dòng)的，如果再接收大量外來新能源，對電網(wǎng)調(diào)度也是很大壓力”，浙江相關(guān)人士這樣解釋。

國家能源局人士憂心，中國提出了能源轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，并就非化石能源利用指標(biāo)做出了國際性的承諾，但這些目標(biāo)和承諾應(yīng)該如何實(shí)現(xiàn)？地方政府是否應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的能源轉(zhuǎn)型的責(zé)任和義務(wù)？

“我們一直在說能源轉(zhuǎn)型，但看看各省，哪個(gè)省是真的需要能源轉(zhuǎn)型的？或者說，我們實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型要靠哪些省份？西北省份棄風(fēng)限電厲害，但它們的能源結(jié)構(gòu)里可再生能源的占比已經(jīng)很高了，需要轉(zhuǎn)型的不是這些省份。東北、西北電網(wǎng)合計(jì)用電量才1萬億度，不到東部一個(gè)省的量，如果中東部這些省份不承擔(dān)能源轉(zhuǎn)型義務(wù)，光靠西北省份，那是不可能實(shí)現(xiàn)真正的轉(zhuǎn)型的”，觀察人士這樣認(rèn)為。

任東明在其著作中也提到這個(gè)問題，在配額指標(biāo)的分配和實(shí)現(xiàn)過程中，地方政府有各種顧慮，擔(dān)心壓低火電出力，降低火電廠收益，或者希望得到補(bǔ)償，地方電網(wǎng)也擔(dān)心增加額外成本等。

但配額制作為公共政策，重點(diǎn)應(yīng)該關(guān)注解決公共效益是否能實(shí)現(xiàn)最大化，其實(shí)施會改變現(xiàn)有的利益格局，可能會觸動(dòng)一些集團(tuán)的利益，但不應(yīng)以平衡相關(guān)集團(tuán)之間的利益為制定政策的主要目標(biāo)。

回溯配額制推進(jìn)的歷程，這可能是最“難產(chǎn)”的能源政策之一。

它曾被棄用，被質(zhì)疑是搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，被地方政府抵制。但對它的支持者來說，這是一種實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型最低成本的選擇。

相關(guān)人士認(rèn)為，“我們需要可再生能源，但我們不是特定需要某一種可再生能源，配額制是設(shè)定了一個(gè)強(qiáng)制性的目標(biāo)，在這個(gè)目標(biāo)之下，一切交給市場，哪種市場手段有效就用哪種，哪種新能源便宜就用哪種，每個(gè)省份都可以在自己的指標(biāo)下根據(jù)自己的實(shí)際情況實(shí)行最優(yōu)的配置”，“美國這樣市場高度發(fā)達(dá)的國家，號稱有著世界上最小的政府，各個(gè)州通過立法設(shè)定強(qiáng)制性的目標(biāo)，但在這之下，用什么手段，走什么路徑，由市場決定”。

盡管計(jì)劃于年內(nèi)推動(dòng)配額制對地方售電的考核辦法在國務(wù)院通過，但沒有更高決策層的支持，國家能源局對整個(gè)配額制體系的確立和落實(shí)仍然沒底。

“只要上面明確地方政府對能源轉(zhuǎn)型承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，問題都可以解決。”一位業(yè)內(nèi)人士說。