前不久，媒體對國土資源部2016年土地核查對光伏項目的影響做了報道：

核查中，第一次把光伏項目用地作為了專項重點核查內(nèi)容。根據(jù)監(jiān)測情況，要求我國中部某省“凡是2016年被監(jiān)測到的光伏用地圖斑，都必須嚴格執(zhí)行國土資規(guī)【2015】5號文件，占用農(nóng)用地的必須按建設(shè)用地進行變更”。

在此次光伏用地核查中，僅某中部一個省份被監(jiān)測到的光伏用地圖斑就有451個，涉及用地面積4.73萬畝。其中，占用農(nóng)用地面積1.08萬畝（耕地0.93萬畝，其他農(nóng)用地0.15萬畝）。據(jù)悉，目前已按建設(shè)用地變更土地性質(zhì)的面積為0.66萬畝。

建設(shè)用地價格高，企業(yè)無疑將付出計劃外的大量土地成本。其實，早在2015年，國土就有了明確的答復(fù)，詳見本號之前總結(jié)的《國土資源部關(guān)于光伏用地的回復(fù)匯總》，匯總了國土資源部對于涉及光伏用地的意見。

資料1：《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號）

發(fā)布日期：2015年9月18日

發(fā)文部門：土地利用管理司

　　第一條、第四款中提出：

（四）采取差別化用地政策支持新業(yè)態(tài)發(fā)展。光伏、風(fēng)力發(fā)電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協(xié)議，用地報當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案；對項目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。對建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理。

之后，國土針對企業(yè)對此問題的咨詢，做了詳細的答復(fù)。

資料2：國土資源部不動產(chǎn)登記中心的答復(fù)

發(fā)文日期：2015年12月21日

發(fā)文單位：國土資源部法律事務(wù)中心

問題

甲光伏發(fā)電企業(yè)擬利用荒山坡搭建光伏發(fā)電設(shè)施，需占用800畝未利用地。關(guān)于此類項目，甲企業(yè)應(yīng)如何辦理用地手續(xù)？

解答

本案的焦點在于光伏產(chǎn)業(yè)用地的性質(zhì)如何界定，是否全部按照建設(shè)用地的有關(guān)規(guī)定辦理用地手續(xù)。近期，國土資源部、國家發(fā)改委、科技部、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部六部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號)（以下簡稱《意見》）對此進行了明確。

一、對于不占壓土地、不改變地表形態(tài)的未利用地部分，可按原地類認定，用地報當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案

《意見》明確規(guī)定：“光伏、風(fēng)力發(fā)電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認定。不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協(xié)議，用地報當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案……”可見，甲企業(yè)用于搭建光伏發(fā)電設(shè)施所占用的800畝未利用地?zé)o需全部辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)。對于不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可以按原地類認定，在不改變土地用途的前提下，在年度土地變更調(diào)查時作出標(biāo)注。對于此類用地，允許以租賃的方式取得，但雙方要簽訂好補償協(xié)議，用地需報當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案。

二、對于項目建筑永久性占用未利用地部分，應(yīng)依法按占用建設(shè)用地辦理手續(xù)

《意見》（四）同時規(guī)定：“……對項目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。”本案中，甲企業(yè)光伏發(fā)電項目中用于建設(shè)永久性建筑的用地部分應(yīng)當(dāng)與不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分進行區(qū)分，對于建設(shè)永久性建筑的用地部分應(yīng)當(dāng)認定為建設(shè)用地，按照法律規(guī)定辦理未利用地轉(zhuǎn)用等相關(guān)建設(shè)用地審批手續(xù)。

三、對于建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按占用建設(shè)用地辦理用地手續(xù)

《意見》（四）規(guī)定：“對建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理。”光伏發(fā)電用地不同于一般的建設(shè)用地，沒有對土地硬化形成建筑物或構(gòu)筑物，但占地時間長、影響農(nóng)作物種植生長，如果項目占用了農(nóng)用地，土地占用期間均無法進行農(nóng)業(yè)活動，因此如果甲企業(yè)光伏發(fā)電項目建設(shè)占用了農(nóng)用地，則該項目所有用地部分均應(yīng)按占用建設(shè)用地依法履行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等審批手續(xù)。

綜上，本案中，甲企業(yè)應(yīng)當(dāng)綜合考慮所占用土地的原用途、具體用地方式等因素對占用土地進行分類，根據(jù)上述規(guī)定向國土資源管理部門申請辦理相應(yīng)的用地手續(xù)。

政策短評：從國土的5號文，以及對此問題的答復(fù)中可以清楚看出：

1）對于光伏項目占用“非農(nóng)業(yè)用地”，則光伏方陣部分可以認定不改變土地性質(zhì)，僅變電站部分為建設(shè)用地；

2）如果占用的是農(nóng)用地，因為影響了農(nóng)作物的生長，則包含光伏方陣在內(nèi)的所有用地均需要變更為建設(shè)用地。

在國土資源部出臺5號文之后，國家林業(yè)局2015年11月也出臺了《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》，對于光伏項目如何使用林地做了詳細的規(guī)定：

導(dǎo)讀：建設(shè)用地價格高，企業(yè)無疑將付出計劃外的大量土地成本。其實，早在2015年，國土就有了明確的答復(fù)，詳見本號之前總結(jié)的《國土資源部關(guān)于光伏用地的回復(fù)匯總》，匯總了國土資源部對于涉及光伏用地的意見。

資料3：國家林業(yè)局關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知

發(fā)文日期：2015年11月27日

發(fā)文單位：國家林業(yè)局

一、各類自然保護區(qū)、森林公園（含同類型國家公園）、瀕危物種棲息地、天然林保護工程區(qū)以及東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)，為禁止建設(shè)區(qū)域。其他生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)脆弱、地形破碎區(qū)域，為限制建設(shè)區(qū)域。

二、光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地。

三、對于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國土地調(diào)查確定為未利用地的土地，應(yīng)采用“林光互補”用地模式，“林光互補”模式光伏電站要確保使用的宜林地不改變林地性質(zhì)。

四、光伏電站建設(shè)必須依法辦理使用林地審核審批手續(xù)。采用“林光互補”用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時占用林地辦理使用林地手續(xù)，運營期雙方可以簽訂補償協(xié)議，通過租賃等方式使用林地。

根據(jù)上述文件，對國家林業(yè)局對光伏可利用的林地政策匯總?cè)缦卤怼?/p>

表 1：林地對于做光伏電站的規(guī)定

　　除了農(nóng)業(yè)用地、林地以外，還有一些特殊地區(qū)需要特別注意。

第一類：自然保護區(qū)

根據(jù)《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》：

在自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施。在自然保護區(qū)的實驗區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設(shè)施；建設(shè)其他項目，其污染物排放不得超過國家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準。

第二類：湖泊、河道、防洪等水利設(shè)施附近區(qū)域

在之前的《九起光伏項目違法用地及處罰案例》中介紹了3起違法占用水利設(shè)施、受到懲罰的光伏項目。近日，湖北荊州的某光伏項目，也因在湖泊上違規(guī)建設(shè)，不得不拆除，而造成前期3000萬投資打水漂。而該項目為當(dāng)?shù)卣猩桃Y引起的，省發(fā)改委有立項。可見，當(dāng)?shù)卣猩滩块T的政府官員，由于不涉及土地業(yè)務(wù)，對國家的用地政策也并不熟悉。

隨著光伏電站像中東部轉(zhuǎn)移，越來越多的項目涉及到土地問題。因此，一定要在項目建設(shè)前充分研究透國家相關(guān)的用地政策，防止受行政處罰、后期變更土地性質(zhì)而增加電站成本、或電站被拆除等風(fēng)險發(fā)生。