近日發(fā)布的《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》，就綠色證書的核發(fā)以及交易等做出規(guī)定，綠色電力證書自2017年7月1日起正式開展認(rèn)購工作，通知明確風(fēng)電、光伏發(fā)電企業(yè)出售可再生能源綠色電力證書后，相應(yīng)的電量不再享受國家可再生能源電價附加資金的補(bǔ)貼。在明確自愿參與的情況下，如何調(diào)動購買綠色電力證書的積極性，是目前推廣綠色電力證書的關(guān)鍵。

目前提出的目標(biāo)是到2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重提高至15%。為滿足這一目標(biāo)，盡管目前電力需求增長疲軟，但未來一段時間政府還將會從政策上大力支持風(fēng)電和太陽能發(fā)展。根據(jù)2017年全國能源工作會議提出的目標(biāo)，要在2017年實(shí)現(xiàn)新增風(fēng)電裝機(jī)2000萬千瓦和光伏新增裝機(jī)1500萬千瓦。中國可再生能源發(fā)展目標(biāo)明確，政策支持有力，且中國具備完成這一目標(biāo)的生產(chǎn)制造能力。但是，如何經(jīng)濟(jì)有效地完成設(shè)定目標(biāo)，很大程度上取決于政府的路徑規(guī)劃及相關(guān)政策設(shè)計(jì)。

隨著風(fēng)電、太陽能規(guī)模的快速增長，棄風(fēng)棄光成為目前中國新能源發(fā)展的核心問題。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年，中國棄風(fēng)棄光總量為 386億千瓦時，棄風(fēng)棄光率為14.6%。2016年1-6月，中國棄風(fēng)棄光總量即達(dá)371億千瓦時，接近2015年全年水平，棄風(fēng)棄光率為19.6%。同比例折算，2016年全年，中國棄風(fēng)棄光可高達(dá)約700億千瓦時。從發(fā)電小時數(shù)上看，2011-2016年風(fēng)光發(fā)電小時數(shù)基本呈逐年下降趨勢，風(fēng)電小時數(shù)從2011年的1920小時下降到2016年的1742小時，光伏從2013年的1368小時下降到2015年的1133小時。

從當(dāng)前情況來看，新能源上網(wǎng)電價補(bǔ)貼已經(jīng)能夠滿足可再生能源發(fā)展成本，今后補(bǔ)貼將逐年降低，新能源補(bǔ)貼滯后問題相對比較容易解決。因此新能源發(fā)展主要矛盾集中在棄風(fēng)棄光，以及需要在大規(guī)模棄風(fēng)棄光背景下進(jìn)一步快速擴(kuò)大規(guī)模的困局。

首先，電力行業(yè)整體供大于求是目前加劇棄風(fēng)棄光的重要因素。2015年全國發(fā)電設(shè)備平均利用小時只有3969小時，為1978年以來最低，2016年將進(jìn)一步降低。電力行業(yè)及新能源行業(yè)的盈利將受到嚴(yán)峻考驗(yàn)。從電力需求的角度看，需要調(diào)低新能源發(fā)展目標(biāo)。

其次，棄風(fēng)棄光雖有技術(shù)原因，但更關(guān)鍵的是市場問題。現(xiàn)階段棄風(fēng)棄光的矛盾在于發(fā)電與負(fù)荷的空間不匹配。西北地區(qū)可再生能源稟賦豐富，但用電需求有限，無法大規(guī)模消納本地區(qū)新能源電量。“十三五”規(guī)劃已明確提出“新能源東移”的戰(zhàn)略，即新能源發(fā)電特別是光伏的發(fā)展重點(diǎn)逐步向分布式傾斜，向東中部地區(qū)傾斜。東中部地區(qū)市場容量大，能夠承載更大容量的新能源發(fā)電。但是，東部地區(qū)新能源資源相對有限，需要發(fā)展分布式，而分布式發(fā)展困難重重，政府設(shè)定的分布式發(fā)展目標(biāo)常常遙不可及。

因此，為了完成到2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重15%的目標(biāo)，需要在低電力需求的背景下，依然保持可再生能源的快速增長，僅靠自愿參與綠色電力證書顯然難以解決當(dāng)前棄風(fēng)棄光現(xiàn)象，需要考慮實(shí)施更為強(qiáng)有力的措施。

因此，通知進(jìn)一步明確自2018年起適時啟動可再生能源電力配額考核和綠色電力證書強(qiáng)制約束交易。在電力行業(yè)整體供大于求背景下，真正可以有效解決棄風(fēng)棄光的措施是推行可再生能源配額制，而綠色電力證書的交易可以為配額制提供靈活性、降低強(qiáng)制配額的成本。

可以說，配額制（綠色電力證書）和上網(wǎng)電價補(bǔ)貼是支持新能源發(fā)展的兩大機(jī)制。上網(wǎng)電價通過直接定價方式使投資者獲得穩(wěn)定可預(yù)期的收益；而配額制（綠色電力證書）更多的是通過市場機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)以最低的成本發(fā)展新能源。上網(wǎng)電價政策一般適用于新能源發(fā)展的起步階段，而配額制更多的適用于發(fā)展成熟的階段，今后政府支持新能源發(fā)展應(yīng)該是上網(wǎng)電價政策與配額制同時使用。

可再生能源電力配額考核和綠色電力證書強(qiáng)制約束交易需要考慮如下幾個方面：第一，從可再生能源配額制承擔(dān)主體來看，承擔(dān)主體可以是發(fā)電企業(yè)或供電企業(yè)。如果是發(fā)電企業(yè)作為承擔(dān)主體，一般采取購買可再生能源發(fā)電證書的形式，將配額制義務(wù)成本傳導(dǎo)至常規(guī)發(fā)電企業(yè)。

目前正在開展的電力改革，其核心就是放開售電側(cè)市場，這就具備了供電企業(yè)作為承擔(dān)主體的基本條件。在售電側(cè)市場放開的條件下，供電企業(yè)作為承擔(dān)主體能夠采取更靈活的方式將配額義務(wù)成本通過終端銷售電價進(jìn)行疏導(dǎo)。第二，在分配可再生能源配額指標(biāo)時，需要更多的考慮資源條件、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及該地區(qū)電網(wǎng)情況。第三，支持可再生能源發(fā)展，配額制的運(yùn)作機(jī)制較為靈活，主要基于電力市場化機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)。

當(dāng)然，配額制的可操作性還將受到電力市場改革進(jìn)程的影響，因?yàn)榕漕~制和綠色電力證書需要通過市場化的運(yùn)作機(jī)制來保證配額的有效交易。中國的新能源發(fā)展顯然已經(jīng)超越起步階段并進(jìn)入了成熟發(fā)展的階段，需要通過電力市場化改革的配合，把新能源支持政策由單一上網(wǎng)電價補(bǔ)貼政策逐步轉(zhuǎn)向上網(wǎng)電價補(bǔ)貼和配額制同時實(shí)施。尤其在電力需求增長相對低迷的前提下，實(shí)行配額制可以提高新能源的競爭力，有效地減少棄風(fēng)棄光。而且，配額制可以通過市場化手段，使得附加成本能夠傳導(dǎo)至市場的消費(fèi)端，減少補(bǔ)貼變動對新能源發(fā)展的影響。

（作者系廈門大學(xué)能源政策研究院院長）