科學(xué)有序發(fā)展太陽能發(fā)電是實(shí)現(xiàn)我國能源和電力可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，也是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的客觀要求。光伏發(fā)電具有優(yōu)質(zhì)能源劣質(zhì)電的屬性，而光熱發(fā)電則具有優(yōu)質(zhì)能源優(yōu)質(zhì)電屬性。要從經(jīng)濟(jì)社會、能源革命和電力系統(tǒng)角度，切實(shí)貫徹落實(shí)《可再生能源法》，健全完善太陽能發(fā)電科學(xué)發(fā)展新機(jī)制，加快解決技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和管理問題，著力提高發(fā)展質(zhì)量。

加快體制機(jī)制管理創(chuàng)新

提高光電發(fā)展質(zhì)量是一項系統(tǒng)工程，需要貫徹落實(shí)好中發(fā)[2015]9號文，加快體制機(jī)制創(chuàng)新，走集約型發(fā)展之路。

立足系統(tǒng)優(yōu)化統(tǒng)籌，強(qiáng)化光電戰(zhàn)略和綜合規(guī)劃剛性管理

光電是新能源、可再生能源和非化石能源發(fā)電的重要組成部分，也是電力工業(yè)的重要組成部分，還是能源工業(yè)的重要組成部分。

一是要站在國家能源發(fā)展戰(zhàn)略的高度，立足于電力系統(tǒng)整體，包括用電需求、各類電源和電網(wǎng)各環(huán)節(jié)，來進(jìn)行系統(tǒng)優(yōu)化統(tǒng)籌，研究制定光電發(fā)展戰(zhàn)略，確定戰(zhàn)略目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)途徑、技術(shù)路線圖。

二是從國家能源發(fā)展戰(zhàn)略的高度，不僅要立足電力系統(tǒng)整體，還要緊密結(jié)合國家財政補(bǔ)貼能力和全社會電價承受能力，來進(jìn)行系統(tǒng)優(yōu)化統(tǒng)籌，研究制定光電綜合規(guī)劃。真正做到“規(guī)模適度、一掛雙適”（即發(fā)展規(guī)模要與國家財政補(bǔ)貼能力直接掛鉤、與全社會電價水平可承受能力和電力系統(tǒng)消納能力相適應(yīng)），“兩個結(jié)合、兩個優(yōu)先”（即堅持集中開發(fā)與分散利用相結(jié)合、近中期優(yōu)先發(fā)展分布式光電，堅持發(fā)展光伏發(fā)電與光熱發(fā)電相結(jié)合、條件具備地區(qū)優(yōu)先發(fā)展光熱發(fā)電），“集中有序、兩個落實(shí)”（即光電基地集中式開發(fā)必須做到穩(wěn)妥有序，落實(shí)好消納市場、做到光伏電站得到有效消納，落實(shí)好配套電網(wǎng)項目規(guī)劃和核準(zhǔn)、做到先核準(zhǔn)配套電網(wǎng)工程再核準(zhǔn)太陽能電站），“市場配置、一升一降”（即推行項目公開市場招標(biāo)確定投資主體和補(bǔ)貼額度，提升核心技術(shù)自主水平，加快降低光電成本、提高其市場競爭力）。

三是要深化細(xì)化規(guī)劃綜合平衡，實(shí)現(xiàn)中央和地方、光電與其他電源、光電與電網(wǎng)、光電與消納市場、光電與產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展等相關(guān)規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做到光電財政補(bǔ)貼無缺口、可再生能源電價附加上漲全社會能承受、電力系統(tǒng)總成本或全社會電價水平可承受。四是光電綜合規(guī)劃與項目核準(zhǔn)直接掛鉤。政府主管部門依據(jù)綜合規(guī)劃來核準(zhǔn)項目、財政補(bǔ)貼項目。五是建立健全光電綜合規(guī)劃年度滾動調(diào)整制度。發(fā)展規(guī)模和具體項目的滾動調(diào)整，要與電力市場消納、配套電網(wǎng)工程、國家財政補(bǔ)貼額度和可再生能源電價附加調(diào)整直接聯(lián)動、逐年平衡。

正確處理好政府和市場關(guān)系，充分發(fā)揮市場在配置光電項目和財政補(bǔ)貼資源中的決定性作用

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律。按照中發(fā)[2015]9號文要求和國家統(tǒng)一部署，在強(qiáng)化國家統(tǒng)一電力規(guī)劃下，穩(wěn)妥有序探索改革電力項目核準(zhǔn)制，實(shí)行通過公開市場招標(biāo)擇優(yōu)確定投資主體制度，實(shí)現(xiàn)市場在電力資源配置中的決定性作用。

除國家統(tǒng)一規(guī)劃內(nèi)自主投資的分布式光電外，凡是在省內(nèi)市場自行消納的光電項目，由該省能源主管部門根據(jù)國家光電綜合規(guī)劃和國務(wù)院能源主管部門下達(dá)的年度指導(dǎo)規(guī)模計劃項目，具體牽頭組織公開市場招標(biāo)，來擇優(yōu)選擇投資主體，并承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，不再進(jìn)行項目核準(zhǔn)；省內(nèi)市場不能消納的光電項目，則由國務(wù)院能源主管部門牽頭組織公開市場招標(biāo)，擇優(yōu)選擇投資主體，并相應(yīng)承擔(dān)諸如電力市場消納、財政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任。

通過公開市場招標(biāo)擇優(yōu)選擇投資主體的同時，也通過市場招標(biāo)確定具體項目的度電補(bǔ)貼額度，在合同規(guī)定年限內(nèi)按照此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行財政補(bǔ)貼；超過國家確定的度電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的，按照國家補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。招標(biāo)技術(shù)條件中，要加大先進(jìn)技術(shù)權(quán)重，明確并逐步提高最低技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對達(dá)到“領(lǐng)跑者”先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)品指標(biāo)的，給予相應(yīng)加分激勵。

導(dǎo)讀：科學(xué)有序發(fā)展太陽能發(fā)電是實(shí)現(xiàn)我國能源和電力可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。光伏發(fā)電具有優(yōu)質(zhì)能源劣質(zhì)電的屬性，而光熱發(fā)電則具有優(yōu)質(zhì)能源優(yōu)質(zhì)電屬性。要從經(jīng)濟(jì)社會、能源革命和電力系統(tǒng)角度，切實(shí)貫徹落實(shí)《可再生能源法》，健全完善太陽能發(fā)電科學(xué)發(fā)展新機(jī)制，力提高發(fā)展質(zhì)量。

健全完善光電激勵約束政策

在較長時期內(nèi)，光電需要國家財政補(bǔ)貼激勵扶持才能生存和發(fā)展，需要緊密結(jié)合發(fā)展戰(zhàn)略和國情、電情，不斷創(chuàng)新完善配套政策措施，既要激勵促進(jìn)光電有序發(fā)展，也要約束制約光電無序發(fā)展。

一是推行全國統(tǒng)一分（資源）區(qū)分類（型）光電固定度電補(bǔ)貼制度。從國家層面看，不論在哪個省區(qū)市發(fā)展光電，都是替代煤電，其減少煤炭消耗和污染排放的效果都是一樣的，理應(yīng)享受同樣的度電補(bǔ)貼，同時兼顧全國各地區(qū)太陽能資源條件不同和光電形態(tài)類型不一（主要是指集中式與分布式、光伏發(fā)電與光熱發(fā)電）的具體實(shí)際，參照發(fā)改價格[2013]1638號文確定的三類太陽能資源區(qū)，對光伏電站、分布式光伏發(fā)電、光熱電站和分布式光熱發(fā)電分別實(shí)行按照全電量固定度電補(bǔ)貼政策。

對光伏電站和光熱電站，其標(biāo)桿上網(wǎng)電價為國家分區(qū)分類固定度電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)加上當(dāng)?shù)厝济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價（含脫硫等環(huán)保電價）。鼓勵各省區(qū)市對分布式光電出臺地方補(bǔ)貼政策，分布式光電標(biāo)桿上網(wǎng)電價為國家分區(qū)分類固定度電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)加上當(dāng)?shù)胤诸愌a(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)再加上當(dāng)?shù)厝济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價（含脫硫等環(huán)保電價）。

二是建立國家分區(qū)分類固定度電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制。結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟度、技術(shù)進(jìn)步、建設(shè)成本等因素，特別是結(jié)合國家光電發(fā)展戰(zhàn)略和綜合規(guī)劃，年度滾動調(diào)整國家分區(qū)分類固定度電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并建立年度發(fā)布機(jī)制。當(dāng)前，要加快出臺國家光熱發(fā)電固定度電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合補(bǔ)貼政策創(chuàng)新，加快下調(diào)光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價水平，分布式光伏發(fā)電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)可暫時維持不變。

三是建立國家財政補(bǔ)貼額度年度發(fā)布機(jī)制。國務(wù)院財政主管部門應(yīng)在年度末或下年度初定期滾動發(fā)布全國本年度可再生能源電價附加收繳預(yù)計總額及下年度計劃安排、本年度光電補(bǔ)貼預(yù)計總額及下年度補(bǔ)貼計劃安排，增加光電補(bǔ)貼透明度，引導(dǎo)國內(nèi)光電投資布局，促進(jìn)光電產(chǎn)業(yè)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。

四是明確電網(wǎng)企業(yè)公開無歧視服務(wù)成本回收渠道。按照中發(fā)[2015]9號文要求，對電網(wǎng)企業(yè)為光電增加的接入系統(tǒng)工程以及因接入引起的公共電網(wǎng)改造、運(yùn)行監(jiān)測、計量裝置等投入要明確足額納入電網(wǎng)企業(yè)有效資產(chǎn)；對政府規(guī)定免收分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)備用容量費(fèi)和相關(guān)服務(wù)費(fèi)用部分，要通過計入交叉補(bǔ)貼項通過輸配電價得到補(bǔ)償；電網(wǎng)企業(yè)為分布式光電提供的專項服務(wù)所發(fā)生的人力等成本計入電網(wǎng)企業(yè)準(zhǔn)許成本予以補(bǔ)償。

五是光電要與其他電源同等承擔(dān)電力系統(tǒng)調(diào)峰、調(diào)頻等輔助服務(wù)責(zé)任。光電運(yùn)行需要電力系統(tǒng)提供調(diào)峰、調(diào)頻、調(diào)壓和備用等輔助服務(wù)，目前主要由煤電等傳統(tǒng)電源承擔(dān)，在沒有建立輔助服務(wù)分擔(dān)機(jī)制的條件下，只能依靠行政命令強(qiáng)制調(diào)度煤電等傳統(tǒng)電源深度調(diào)峰，相應(yīng)增加成本。按照中發(fā)[2015]9號文要求，光電應(yīng)該與其他電源同等承擔(dān)電力系統(tǒng)輔助服務(wù)責(zé)任，享受輔助服務(wù)時要支付輔助服務(wù)費(fèi)用，提供輔助服務(wù)時收取輔助服務(wù)費(fèi)。

加快推進(jìn)自主知識技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

光電作為技術(shù)密集型行業(yè)，必須加強(qiáng)基礎(chǔ)性研究能力和技術(shù)創(chuàng)新能力的培養(yǎng)，培育國際一流太陽能制造研發(fā)企業(yè)。

一是國家應(yīng)加大對基礎(chǔ)性研究和自主技術(shù)研發(fā)的投入，制定有利于支持基礎(chǔ)性研究和自主技術(shù)研發(fā)的長效保障機(jī)制，高度重視知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。加快建立國家級光電實(shí)驗室、公共試驗平臺等支撐體系。

二是創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制。將人才培養(yǎng)作為未來光電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的首要任務(wù)，著力培養(yǎng)具有戰(zhàn)略思維和戰(zhàn)略眼光的決策性技術(shù)人才，以及專門的高端技術(shù)研發(fā)人才，包括國家層面的總體技術(shù)研發(fā)帶頭人、企業(yè)層面的具備自主研發(fā)能力的中堅技術(shù)力量，為我國光電產(chǎn)業(yè)的健康、自主發(fā)展提供人力支撐。

導(dǎo)讀：科學(xué)有序發(fā)展太陽能發(fā)電是實(shí)現(xiàn)我國能源和電力可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。光伏發(fā)電具有優(yōu)質(zhì)能源劣質(zhì)電的屬性，而光熱發(fā)電則具有優(yōu)質(zhì)能源優(yōu)質(zhì)電屬性。要從經(jīng)濟(jì)社會、能源革命和電力系統(tǒng)角度，切實(shí)貫徹落實(shí)《可再生能源法》，健全完善太陽能發(fā)電科學(xué)發(fā)展新機(jī)制，力提高發(fā)展質(zhì)量。

三是激勵促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng)新。要貫徹落實(shí)國家能源局、工業(yè)和信息化部、國家認(rèn)監(jiān)委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)先進(jìn)光伏技術(shù)產(chǎn)品應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)升級的意見》（以下簡稱國能新能[2015]194號）要求，逐步建立光伏產(chǎn)品市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的循環(huán)遞進(jìn)機(jī)制，加速光伏發(fā)電技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級。根據(jù)不同發(fā)展階段的光伏技術(shù)和產(chǎn)品，采取差別化的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，支持先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)品擴(kuò)大市場，加速淘汰技術(shù)落后產(chǎn)品，規(guī)范光伏發(fā)電技術(shù)和質(zhì)量監(jiān)督管理。

發(fā)揮財政資金和政府采購支持光伏發(fā)電技術(shù)進(jìn)步的作用。國家支持的解決無電人口用電、偏遠(yuǎn)地區(qū)缺電問題和光伏扶貧等公益性項目、國家援外項目、政府能源主管部門組織實(shí)施的各類光伏發(fā)電應(yīng)用示范項目、各級地方政府使用財政資金支持的光伏發(fā)電項目，以及在各級政府機(jī)構(gòu)建筑設(shè)施上安裝的光伏發(fā)電項目，優(yōu)先采用“領(lǐng)跑者”先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)品。

四是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育國際一流太陽能制造研發(fā)企業(yè)。利用國內(nèi)光電規(guī)模適度的“市場倒逼”機(jī)制，在做好光電綜合規(guī)劃的前提下，實(shí)行光電項目集中規(guī)模招投標(biāo)制，擴(kuò)大創(chuàng)新能力強(qiáng)、資源消耗少、生產(chǎn)成本低的大型制造企業(yè)的市場份額，促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展，鼓勵企業(yè)兼并重組，加快關(guān)停淘汰落后產(chǎn)能。培育發(fā)展一批自主創(chuàng)新能力強(qiáng)的小微光電技術(shù)研發(fā)企業(yè)，鼓勵和推進(jìn)產(chǎn)業(yè)骨干大型企業(yè)與小微技術(shù)研發(fā)企業(yè)的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合和資源的有效整合。

規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展秩序，建立重大責(zé)任追究制度

一是調(diào)整完善現(xiàn)有法律法規(guī)。加快制定實(shí)施《可再生能源法》配套法規(guī)，做好法規(guī)間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。配套法規(guī)應(yīng)對我國太陽能等可再生能源發(fā)展提出明確的、具有強(qiáng)制性的目標(biāo)要求，提出明確的責(zé)任人和相應(yīng)的處罰規(guī)定，針對保障性全額收購政策制定科學(xué)的、具有可操作性的實(shí)施細(xì)則等。

二是推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)。建立健全光電裝備標(biāo)準(zhǔn)體系，完善光電及相關(guān)電網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。制定完善適合不同氣候區(qū)及建筑類型的建筑光伏應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)體系，在城市規(guī)劃、建筑設(shè)計和舊建筑改造中統(tǒng)籌考慮光伏發(fā)電應(yīng)用。

三是加強(qiáng)產(chǎn)品檢測認(rèn)證。加強(qiáng)光電產(chǎn)品檢測認(rèn)證能力建設(shè)，逐步提高產(chǎn)品認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，提高光電行業(yè)國際標(biāo)準(zhǔn)制定和國際互認(rèn)能力。光電組件生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)具備組件及其使用材料的產(chǎn)品試驗、例行檢驗所必須的檢測能力。企業(yè)生產(chǎn)的關(guān)鍵產(chǎn)品必須通過第三方檢測認(rèn)證，并由第三方檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)公布檢測認(rèn)證結(jié)果。凡未通過檢測認(rèn)證的產(chǎn)品不準(zhǔn)進(jìn)入市場。

四是加強(qiáng)工程產(chǎn)品質(zhì)量管理。光電項目采用的關(guān)鍵產(chǎn)品，須通過國家認(rèn)監(jiān)委批準(zhǔn)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證且與認(rèn)證送檢產(chǎn)品保持一致。光電開發(fā)投資企業(yè)應(yīng)建立關(guān)鍵設(shè)備的技術(shù)及質(zhì)量管理制度，在產(chǎn)品招標(biāo)采購、到貨驗收、竣工驗收環(huán)節(jié)，對產(chǎn)品技術(shù)指標(biāo)提出明確的要求。

五是加強(qiáng)全過程監(jiān)管。各地能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)要從項目設(shè)計、設(shè)備質(zhì)量、安裝施工、電網(wǎng)接入、并網(wǎng)運(yùn)行、電費(fèi)結(jié)算和補(bǔ)貼發(fā)放等方面建立全過程監(jiān)管，加大爭議協(xié)調(diào)解決力度，將有關(guān)監(jiān)管情況定期向全社會公布，引入全社會監(jiān)督。

按照國能新能[2015]194號文要求，政府相關(guān)部門應(yīng)定期組織有關(guān)單位對太陽能市場產(chǎn)品開展技術(shù)質(zhì)量檢查，重點(diǎn)檢查產(chǎn)品關(guān)鍵技術(shù)性能和產(chǎn)品質(zhì)量，完善技術(shù)質(zhì)量管理政策，檢查結(jié)果向社會公布，對產(chǎn)品未達(dá)到市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的制造企業(yè)予以公告。對國家組織實(shí)施的“領(lǐng)跑者”計劃項目，委托第三方檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行全過程技術(shù)監(jiān)測評價，在工程竣工驗收時重點(diǎn)檢查是否達(dá)到承諾的指標(biāo)，在工程投產(chǎn)一年后進(jìn)行后評估并公布評估結(jié)果。

六是建立重大責(zé)任追究制度。如對嚴(yán)重“棄光”問題，應(yīng)該從光電專項規(guī)劃、消納市場落實(shí)、年度指導(dǎo)規(guī)模計劃、發(fā)電項目核準(zhǔn)、配套電網(wǎng)工程核準(zhǔn)及建設(shè)、電源調(diào)峰能力以及設(shè)備質(zhì)量等各環(huán)節(jié)，進(jìn)行依法依規(guī)追責(zé)，并對社會公開，接受社會監(jiān)督。