大數(shù)據(jù)技術(shù)是第三次科技革命帶來(lái)的一種重要新興技術(shù)，由于其具有多樣、海量、快速、靈活、復(fù)雜等特點(diǎn)，正廣泛運(yùn)用到城市現(xiàn)代化治理之中，在政府治理能力建設(shè)上具有廣闊的應(yīng)用前景和發(fā)展，對(duì)推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新具有積極作用。中共十八屆三中全會(huì)對(duì)全國(guó)各級(jí)政府的治理體系和治理能力提出了更新更高的要求。在此背景下開(kāi)展利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行社會(huì)治理能力的創(chuàng)新研究，具有重要的理論指導(dǎo)意義。大數(shù)據(jù)技術(shù)為提升政府的公共服務(wù)、應(yīng)急管理、科學(xué)、社會(huì)監(jiān)管的能力提供了良好的發(fā)展契機(jī)。

一、大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)推進(jìn)地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要意義

(一）大數(shù)據(jù)技術(shù)為地方政府治理能力現(xiàn)代化提供重要決策依據(jù)

習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上提出，“信息是國(guó)家治理的重要依據(jù)，要發(fā)揮其在這個(gè)進(jìn)程中的重要作用”，要“統(tǒng)籌發(fā)展電子政務(wù)，構(gòu)建一體化在線服務(wù)平臺(tái)，分級(jí)分類(lèi)推進(jìn)新型智慧城市建設(shè)，打通信息壁壘，構(gòu)建全國(guó)信息資源共享體系，更好用信息化手段感知社會(huì)態(tài)勢(shì)、暢通溝通渠道、輔助科學(xué)決策”。決策能力是政府治理能力的核心。因此，科學(xué)運(yùn)用大數(shù)據(jù)，首先要科學(xué)占有和分析數(shù)據(jù)，這樣才能有力地支持政府利用數(shù)據(jù)優(yōu)化決策方案。其中宏大數(shù)據(jù)的定量實(shí)證分析尤為重要，只有對(duì)其進(jìn)行科學(xué)的實(shí)證分析，才能從各種方案中分析選擇出優(yōu)劣，進(jìn)而模擬預(yù)測(cè)出各種方案實(shí)施可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，在決策時(shí)盡可能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，將事后反應(yīng)變成事前預(yù)測(cè)，減少因決策不當(dāng)造成的人身安全威脅和財(cái)產(chǎn)損失，從而提高科學(xué)決策水平。

(二）大數(shù)據(jù)技術(shù)是地方政府推進(jìn)公共服務(wù)個(gè)性化的重要手段

檢驗(yàn)政府治理能力的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是政府是否能夠?yàn)楣娞峁﹥?yōu)質(zhì)、高效的公共產(chǎn)品，這些產(chǎn)品是否滿(mǎn)足公眾的需求。過(guò)去的公共服務(wù)大多呈現(xiàn)大眾化、粗放化的特點(diǎn)，顯然無(wú)法滿(mǎn)足公眾越來(lái)越高的需求。這就需要更個(gè)性化、更精準(zhǔn)、更便捷高效的公共服務(wù)。大數(shù)據(jù)由于掌握了大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，通過(guò)對(duì)這些數(shù)據(jù)的分析，就能夠更好更有效地發(fā)現(xiàn)事實(shí)并科學(xué)預(yù)測(cè)，為政府制定更個(gè)性化、更精準(zhǔn)高效的公共服務(wù)產(chǎn)品提供依據(jù)。例如，通過(guò)跟蹤監(jiān)測(cè)病人存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)，綜合分析病人的健康狀況，從而制定個(gè)性化的治療方案，這能有效改善公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)；還可以利用對(duì)傳染性疾病的大數(shù)據(jù)分析，針對(duì)性地制定預(yù)防方案，防止其傳播擴(kuò)散。和公眾休戚相關(guān)的還有交通運(yùn)輸、上學(xué)就業(yè)等公眾服務(wù)行業(yè)，大數(shù)據(jù)都能為提高其公共服務(wù)質(zhì)量提供有力支持。

(三）大數(shù)據(jù)技術(shù)是地方政府提升社會(huì)管理水平的重要抓手

目前我國(guó)社會(huì)處于矛盾凸顯期，各種矛盾膠著集中，管理中面臨著新困難新問(wèn)題，此時(shí)，大數(shù)據(jù)的作用就越發(fā)明顯。例如：公眾關(guān)注的社會(huì)治安問(wèn)題，可利用大數(shù)據(jù)在轄區(qū)內(nèi)建立統(tǒng)一的社區(qū)數(shù)據(jù)平臺(tái)，從而極大地提高管理效率；當(dāng)民眾遇到人身、財(cái)產(chǎn)安全威脅或者遭遇突發(fā)安全事件時(shí)，民眾可以利用依據(jù)大數(shù)據(jù)建立的公共服務(wù)平臺(tái)及時(shí)有效報(bào)警；接警后警方亦可利用相關(guān)平臺(tái)及時(shí)定位事發(fā)地點(diǎn)，快速出警，盡可能將傷害降到最低。通過(guò)大數(shù)據(jù)平臺(tái)提供的綜合信息，對(duì)于已發(fā)生的治安案件進(jìn)行綜合分析，達(dá)到快速鎖定目標(biāo)并及時(shí)破案的目的。此外，還可通過(guò)分析相關(guān)歷史案件的大數(shù)據(jù)，針對(duì)案件多發(fā)地區(qū)、人員加緊盯防，提前干預(yù)，從而遏制犯罪行為的發(fā)生。

(四）大數(shù)據(jù)技術(shù)是地方政府開(kāi)展社會(huì)治理創(chuàng)新的有效途徑

首先大數(shù)據(jù)能提高治理的時(shí)效性。因?yàn)榇髷?shù)據(jù)可以將各個(gè)部門(mén)、行業(yè)和主體的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合、利用、分析，通過(guò)統(tǒng)一管理來(lái)提高工作效率。例如，上海交通綜合信息平臺(tái)，就是通過(guò)綜合全市的交通信息，及時(shí)分析，快速反應(yīng)，一旦發(fā)生突發(fā)事件，該系統(tǒng)可以在幾分鐘內(nèi)自動(dòng)報(bào)警。交管部門(mén)可以根據(jù)事故情況采取相應(yīng)處理措施。其次大數(shù)據(jù)能夠提高治理決策的準(zhǔn)確性。一方面大數(shù)據(jù)是科學(xué)決策的重要依據(jù)，另一方面利用大數(shù)據(jù)還可以創(chuàng)造出復(fù)雜的人工智能，使計(jì)算機(jī)替代人進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、咨詢(xún)等成為可能。這樣就可以及時(shí)大批量地處理信息，可以在各種復(fù)雜的數(shù)據(jù)中識(shí)別出錯(cuò)誤、虛假信息，提高效率。最后大數(shù)據(jù)還有利于跟蹤決策實(shí)施，持續(xù)改進(jìn)公共管理和服務(wù)。過(guò)去的公共管理和服務(wù)往往缺少監(jiān)督，現(xiàn)在利用大數(shù)據(jù)就可以為公共服務(wù)體系提供相應(yīng)的反饋機(jī)制、決策調(diào)控機(jī)制，使公共管理和服務(wù)變得可以監(jiān)督，從而降低政府工作失范的可能性。

二、大數(shù)據(jù)背景下推進(jìn)和提升地方政府治理能力現(xiàn)代化水平的路徑與方法

利用大數(shù)據(jù)提升城市的治理能力已經(jīng)成為城市治理的趨勢(shì)，首先需要采集城市的數(shù)據(jù)并進(jìn)行有效管理，形成數(shù)據(jù)系統(tǒng)，在此基礎(chǔ)上才能將該數(shù)據(jù)系統(tǒng)運(yùn)用于城市治理，從而提升治理城市的能力，達(dá)到“數(shù)據(jù)治市”的目的。其次要改變現(xiàn)在的管理方式和模式，要發(fā)掘、處理并分析應(yīng)用社會(huì)數(shù)據(jù)資源，從而形成新的服務(wù)型政府，政府的社會(huì)治理能力和公共服務(wù)水平才有可能提高，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。

(一）通過(guò)應(yīng)用大數(shù)據(jù)促進(jìn)政府開(kāi)放進(jìn)而推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全社會(huì)近80%的公共數(shù)據(jù)掌握在政府手中，在通常情況下這些數(shù)據(jù)的價(jià)值密度比一般數(shù)據(jù)要高，也更能反映國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的狀況與水平。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，越來(lái)越多的國(guó)家開(kāi)始把有價(jià)值的數(shù)據(jù)整理出來(lái)向社會(huì)開(kāi)放。目前對(duì)民眾開(kāi)放的數(shù)據(jù)有：政府的相關(guān)政策法規(guī)、財(cái)政預(yù)算決算以及各類(lèi)統(tǒng)計(jì)信息等。公眾可以通過(guò)上網(wǎng)查詢(xún)等方式獲取政府信息。公眾的參與一方面可以提高政府決策和行為的透明度，降低政府濫用權(quán)力的可能性；另一方面大數(shù)據(jù)讓公眾可以廣泛參與到政府管理中，增加了政府與公眾的互動(dòng)，激勵(lì)公眾對(duì)政府工作提出意見(jiàn)和建議，進(jìn)而讓政府行為更加民主、開(kāi)放。

(二)通過(guò)應(yīng)用大數(shù)據(jù)提高政府決策的科學(xué)性來(lái)提升政府治理現(xiàn)代化

從宏觀來(lái)看，隨著環(huán)境的發(fā)展，國(guó)內(nèi)外對(duì)宏觀調(diào)控提出了更高要求，要想提升宏觀調(diào)控水平則必須充分利用大數(shù)據(jù)，為其提供有力支撐。建立和完善社會(huì)及個(gè)體的各種統(tǒng)計(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)，通過(guò)對(duì)這些數(shù)據(jù)的整合和共享，相關(guān)部門(mén)在制定各種政策時(shí)就可以進(jìn)行模擬計(jì)算，并對(duì)可能出現(xiàn)的各種情況進(jìn)行定量分析及預(yù)測(cè)，從而提高政策的可預(yù)見(jiàn)性和有效性。從微觀來(lái)看，單一的企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也需要充分利用大數(shù)據(jù)，因?yàn)閷?duì)于企業(yè)而言，稅務(wù)登記、開(kāi)具發(fā)票、繳納申報(bào)等數(shù)以?xún)|計(jì)的數(shù)據(jù)匯總在一起，如果不對(duì)這些大數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)管理必然影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的客觀性。

(三）通過(guò)應(yīng)用大數(shù)據(jù)提高政府工作效率來(lái)推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化

過(guò)去由于體制機(jī)制、信息技術(shù)等因素的影響，使得各個(gè)部門(mén)的信息缺少兼容性，常常產(chǎn)生“信息孤島”，這樣勢(shì)必影響跨部門(mén)跨地區(qū)協(xié)同作業(yè)，只有將政府部門(mén)采集的數(shù)據(jù)進(jìn)行處理分析，才能提升政府部門(mén)之間的合作。通過(guò)這一平臺(tái)加強(qiáng)政府部門(mén)之間以及政府和公眾之間的溝通合作，同時(shí)政府工作人員還可以利用大數(shù)據(jù)提供的信息平臺(tái)，大大縮短工作時(shí)間，降低工作成本。

(四）通過(guò)應(yīng)用大數(shù)據(jù)提升公共服務(wù)能力推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化

首先，大數(shù)據(jù)有助于建立健全公共服務(wù)的需求導(dǎo)向機(jī)制。政府可以通過(guò)對(duì)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)對(duì)公眾的信息進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，并從海量信息里整理分析出共性的有規(guī)律的信息，從而為公眾提供更貼需求的人性化服務(wù)。其次，大數(shù)據(jù)還可以提高政府公共服務(wù)的效能。通過(guò)對(duì)大數(shù)據(jù)的分析可以有效地整合政府掌握的大量數(shù)據(jù)信息，做到各部門(mén)協(xié)調(diào)合作，提高政府的公共服務(wù)能力，使公共服務(wù)人性化。最后，對(duì)大數(shù)據(jù)的分析，特別是對(duì)民眾個(gè)人數(shù)據(jù)信息的分析整理有助于在醫(yī)療服務(wù)、教育就業(yè)等公共服務(wù)系統(tǒng)，更有針對(duì)性地制定出個(gè)性化的服務(wù)方案，從而使以前千篇一律的公眾服務(wù)呈現(xiàn)出個(gè)性化特點(diǎn)。

三、提升大數(shù)據(jù)治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中需要解決的幾個(gè)問(wèn)題

(一）進(jìn)一步推進(jìn)地方政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放度

地方政府智慧城市建設(shè)的不斷完善，給社會(huì)治理帶來(lái)了極大便利，城市的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越完善，政府?dāng)?shù)據(jù)的搜集與管理就會(huì)越規(guī)范且逐漸形成系統(tǒng)。當(dāng)前，與市民工作、生活休戚相關(guān)的各部門(mén)都已建立并不斷完善自己的信息管理系統(tǒng)，例如公安、工商、城管、稅務(wù)、教育、金融、人口等職能部門(mén)。但是，各部門(mén)出于工作需要，更多關(guān)注本部門(mén)的數(shù)據(jù)平臺(tái)和數(shù)據(jù)資源，因此，盡管積累了大量的數(shù)據(jù)資源，但各部門(mén)之間數(shù)據(jù)資源卻相互封閉、互不共享，形成了一個(gè)個(gè)數(shù)據(jù)孤島，加之?dāng)?shù)據(jù)的重要性和保密性，公眾更是難以獲得，更談不上合理利用。大數(shù)據(jù)時(shí)代，由于信息技術(shù)的不斷推進(jìn)，數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)與利用觀念不斷深入，社會(huì)各部門(mén)在有效整合與自己相關(guān)的政務(wù)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上形成了統(tǒng)一的政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，該平臺(tái)的建立實(shí)現(xiàn)了社會(huì)各個(gè)職能部門(mén)之間的數(shù)據(jù)資源共享，提高了政府的治理效率和治理能力。

隨著政府大數(shù)據(jù)對(duì)社會(huì)的開(kāi)放共享，政府還鼓勵(lì)各類(lèi)社會(huì)主體對(duì)自己的數(shù)據(jù)進(jìn)行增值開(kāi)發(fā)利用，通過(guò)這些增值項(xiàng)目不斷提升信息產(chǎn)業(yè)的服務(wù)水平，促進(jìn)信息產(chǎn)業(yè)的消費(fèi)，從而提升政府資源的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。政府相關(guān)部門(mén)掌握的這些公共數(shù)據(jù)資源只有真正開(kāi)放，才能為公眾和社會(huì)所用，才能發(fā)揮這些數(shù)據(jù)資源的巨大作用。政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放能夠促進(jìn)城市數(shù)據(jù)化、數(shù)據(jù)開(kāi)放化、開(kāi)放創(chuàng)新化、創(chuàng)新社會(huì)化、社會(huì)平臺(tái)化。隨著政府?dāng)?shù)據(jù)對(duì)社會(huì)的開(kāi)放，政府的治理模式也隨之發(fā)生重大改變，政府的管理模式由傳統(tǒng)的管理型轉(zhuǎn)變成服務(wù)型，政府每個(gè)部門(mén)原有的可以獨(dú)享的數(shù)據(jù)資源都要與其他部門(mén)以及公眾共享。

(二)進(jìn)一步推進(jìn)地方政府政務(wù)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)平臺(tái)的建設(shè)

政府公共服務(wù)離不開(kāi)政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，平臺(tái)的統(tǒng)一建設(shè)必須強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，頂層設(shè)計(jì)可以將所有數(shù)據(jù)進(jìn)行集中統(tǒng)一設(shè)計(jì)，將數(shù)據(jù)的格式和數(shù)據(jù)的接口標(biāo)準(zhǔn)化，使各個(gè)部門(mén)的數(shù)據(jù)格式統(tǒng)一化，唯有如此才可以滿(mǎn)足政府決策、行政管理、公共服務(wù)的需要，從而提升政府效能。在具體工作中，首先頂層設(shè)計(jì)這項(xiàng)工作宜早不宜遲。隨著電子政務(wù)的發(fā)展，政府各部門(mén)數(shù)據(jù)急劇增長(zhǎng)，如果沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)，這些數(shù)據(jù)將會(huì)格式各異，標(biāo)準(zhǔn)不同，整合設(shè)計(jì)的難度會(huì)隨著數(shù)據(jù)的增加而不斷增加，相應(yīng)的整合設(shè)計(jì)成本也會(huì)不斷提高。其次頂層設(shè)計(jì)宜從較小的數(shù)據(jù)開(kāi)始，不宜過(guò)急過(guò)大，可以先對(duì)較小的數(shù)據(jù)進(jìn)行設(shè)計(jì)、實(shí)驗(yàn)，觀察效果后總結(jié)出實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，再由小到大，逐漸推廣。最后頂層設(shè)計(jì)還需要從全局出發(fā)，全面關(guān)照正在進(jìn)行的電子政務(wù)、辦公自動(dòng)化、智慧城市、智慧交通、智慧公安、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等前期建設(shè)，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)將這些大數(shù)據(jù)整合到一起，對(duì)他們進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)的論證分析，在此基礎(chǔ)上制定規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，唯有如此規(guī)劃設(shè)計(jì)方案才能避免隨意性短期性。

(三)進(jìn)一步推進(jìn)地方政府“數(shù)據(jù)治市”治理模式的廣泛應(yīng)用

當(dāng)今社會(huì)各大城市特別是國(guó)內(nèi)外特大城市，都面臨著一個(gè)現(xiàn)狀：每個(gè)城市都擁有自己巨大的數(shù)據(jù)，并且每天都在產(chǎn)生新的數(shù)據(jù)，城市猶如一個(gè)巨大的數(shù)據(jù)工廠，這些海量數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)地影響著我們的工作和生活，進(jìn)而影響到整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。數(shù)據(jù)資源成了和資本、勞動(dòng)力同樣重要的第三資產(chǎn)，擁有不可估量的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因此，必須推進(jìn)和提升地方政府社會(huì)治理能力現(xiàn)代化水平，建立一套行之有效的基于城市數(shù)據(jù)化的治理模式。所謂城市數(shù)據(jù)治理，首先是對(duì)城市數(shù)據(jù)資源進(jìn)行有效治理，再將通過(guò)治理后的城市數(shù)據(jù)資源運(yùn)用到城市的綜合治理中，緊緊圍繞開(kāi)放、創(chuàng)新、社會(huì)和服務(wù)四大核心價(jià)值，實(shí)現(xiàn)城市數(shù)據(jù)化、數(shù)據(jù)開(kāi)放化、開(kāi)放創(chuàng)新化，進(jìn)而通過(guò)創(chuàng)新社會(huì)化、社會(huì)平臺(tái)化、平臺(tái)服務(wù)化等環(huán)節(jié)將治理后的數(shù)據(jù)運(yùn)用于城市管理，從而提升城市的綜合治理能力。在信息時(shí)代，云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心成為新一代的基礎(chǔ)設(shè)施。城市的發(fā)展有賴(lài)于信息化基礎(chǔ)設(shè)施的成熟，城市的治理水平有賴(lài)于其數(shù)據(jù)治理能力，城市網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、智能基礎(chǔ)設(shè)施、終端基礎(chǔ)設(shè)施等的完善，各領(lǐng)域應(yīng)用系統(tǒng)的普及至關(guān)重要。

(四）進(jìn)一步引導(dǎo)地方政府民眾參與大數(shù)據(jù)時(shí)代的公共政策制定

現(xiàn)今社會(huì)大數(shù)據(jù)的發(fā)展給政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)保障等帶來(lái)發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)，一方面大數(shù)據(jù)為社會(huì)的發(fā)展提供了前所未有的機(jī)遇，把握好這一機(jī)遇，不僅能提升政府的治理能力，為公眾提供更好更人性化的服務(wù)，還能提升我國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和綜合國(guó)力。另一方面大數(shù)據(jù)的多樣性和高速性又對(duì)社會(huì)提出了挑戰(zhàn)和要求，要求準(zhǔn)確把握大數(shù)據(jù)的流動(dòng)方向，不斷改進(jìn)大數(shù)據(jù)技術(shù)，廣泛征求民眾意見(jiàn)和建議，發(fā)揮民眾的智慧和力量，不斷拓寬數(shù)據(jù)從政府流向公眾的方式，這樣才能使政府決策有更為廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，才能有利于政府制定科學(xué)的決策。