摘　要：

政務(wù)大數(shù)據(jù)蘊(yùn)含著巨大的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值,其開放與共享對(duì)于促進(jìn)政府自身轉(zhuǎn)型、社會(huì)需求獲取模式轉(zhuǎn)型以及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型都具有重要意義。相比較于西方發(fā)達(dá)國家開放政府的實(shí)踐,我國尚未建立健全的政務(wù)大數(shù)據(jù)開放與共享機(jī)制,不能滿足公共管理與公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求。文章通過分析如何實(shí)現(xiàn)政務(wù)大數(shù)據(jù)開放與共享的技術(shù)、法律與資源三個(gè)層面的基本條件,發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國政務(wù)大數(shù)據(jù)開放與共享的現(xiàn)有障礙是頂層設(shè)計(jì)仍不完善,相關(guān)法律法規(guī)較為滯后,部門之間存在壁壘,缺少統(tǒng)一的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn),政務(wù)大數(shù)據(jù)開放與共享過程中供給與需求脫節(jié)以及公民隱私權(quán)面臨侵犯的風(fēng)險(xiǎn)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代應(yīng)建立全面開放、協(xié)同共享、平等對(duì)待、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和隱私保護(hù)等基本準(zhǔn)則,以公共價(jià)值為基本取向全面實(shí)現(xiàn)政務(wù)大數(shù)據(jù)的開放與共享。

一、引言

科技發(fā)展往往與環(huán)境變革相互推動(dòng),互聯(lián)網(wǎng)的產(chǎn)生及科技發(fā)展打破了信息傳遞時(shí)間與空間的局限,推動(dòng)信息量以驚人的速度增加,使得當(dāng)今世界進(jìn)入了信息爆炸的時(shí)代。信息爆炸又促進(jìn)了信息科技的迅速升級(jí)———web1. 0 時(shí)代,門戶網(wǎng)站信息爆炸導(dǎo)致信息篩選與搜索難題亦帶動(dòng)了各大搜索引擎公司的興起; web2. 0 時(shí)代,用戶參與創(chuàng)建內(nèi)容帶來了信息進(jìn)一步的高速增長,引起了人們對(duì)這種數(shù)量大、更新快、類型多、價(jià)值密度低的動(dòng)態(tài)信息集合的高度關(guān)注,如何以一種更好的技術(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)這些信息的獲取和有效分析,從而挖掘出所需的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值成為信息時(shí)代的重要難題。由此,“大數(shù)據(jù)”理念及相關(guān)技術(shù)應(yīng)運(yùn)而生。從技術(shù)角度來看,與傳統(tǒng)數(shù)據(jù)分析處理不同,基于云計(jì)算的大數(shù)據(jù)處理具有數(shù)據(jù)的非結(jié)構(gòu)化、硬件的消費(fèi)性、平臺(tái)的兼容性以及較高的擴(kuò)展性等特點(diǎn); 而云計(jì)算技術(shù)也發(fā)展出了私有云、公有云和混合云三種模型。大數(shù)據(jù)時(shí)代標(biāo)志著互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)已進(jìn)入到“數(shù)據(jù)即為服務(wù)( Daa S) ”階段,人們?cè)诖髷?shù)據(jù)時(shí)代需要的不再是隨機(jī)樣本,而是對(duì)全體數(shù)據(jù)的利用,允許數(shù)據(jù)的混雜與紛繁多樣,并且更加關(guān)注相關(guān)關(guān)系而不再執(zhí)著于因果關(guān)系( 邁爾—舍恩伯格、庫克耶,2013) 。

在云技術(shù)快速發(fā)展的今天,大數(shù)據(jù)在商業(yè)領(lǐng)域的價(jià)值已開始得到挖掘。由于大數(shù)據(jù)的公共屬性,對(duì)大數(shù)據(jù)的利用并不僅限于商業(yè)領(lǐng)域,政府在構(gòu)建和使用大數(shù)據(jù)方面承擔(dān)著公共責(zé)任,也是大數(shù)據(jù)的主要擁有者。從政府管理實(shí)踐看,盡管大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)政府管理方式提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn),但大數(shù)據(jù)在政務(wù)領(lǐng)域仍未得到有效開發(fā)和利用。當(dāng)前,全球的電子政務(wù)已進(jìn)入以“公開透明、互動(dòng)溝通、開放創(chuàng)新、平臺(tái)服務(wù)”為特征的政府2. 0 時(shí)代,政府部門也發(fā)生了根本性變革。政府不再是一個(gè)條塊分割、封閉的架構(gòu),而是成為開放、協(xié)同、合作、互動(dòng)的架構(gòu)。實(shí)現(xiàn)這一政府管理方式變遷,首先需要實(shí)現(xiàn)政府的開放性,即實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的開放與共享。美、英等發(fā)達(dá)國家在“開放政府”( Open Government) 方面較早開始構(gòu)思并付諸實(shí)踐。美國政府于2009 年出臺(tái)的《開放政府指南( Open Government Directive) 》要求政府機(jī)構(gòu)向透明、參與和合作的政府轉(zhuǎn)型,這三項(xiàng)原則是美國開放政府的基石。美國前白宮管理及預(yù)算辦公室主任歐爾薩格( Orszag) 對(duì)此進(jìn)行了解釋: 透明原則( Transparency) ,即通過為公眾提供政府在做什么的信息加強(qiáng)其可問責(zé)性; 參與原則( Participation) ,即為社會(huì)公眾提供貢獻(xiàn)思想與專業(yè)知識(shí)的渠道以便政府可以制定更好的政策; 合作原則( Collaboration) ,即通過鼓勵(lì)聯(lián)邦政府部門內(nèi)、各層級(jí)政府間以及政府部門和私人機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同合作提升政府有效性。英國政府于2012 年出臺(tái)了《開放數(shù)據(jù)白皮書》,指出基于透明化社會(huì)( Transparent Society) 的建設(shè)目標(biāo),政府應(yīng)加強(qiáng)政務(wù)數(shù)據(jù)的可存取性( Enhanced Access) ,提升政府信任度( Building Trust) ,實(shí)現(xiàn)更智慧的數(shù)據(jù)利用( Making Smarter Use of Data) 。在大數(shù)據(jù)時(shí)代視角下,政府部門擁有難以想象的海量數(shù)據(jù),遠(yuǎn)非其他領(lǐng)域所能企及,呂曉陽、譚共志( 2010) 指出我國目前有80% 的信息控制在政府部門手中。2014 年的《全球信息技術(shù)報(bào)告》指出,公共部門并未充分挖掘出自身產(chǎn)生、所收集數(shù)據(jù)或外部產(chǎn)生數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值,“數(shù)據(jù)革命”仍需要從政府部門入手。雖然有一些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也擁有大數(shù)據(jù)挖掘的功能,但政府部門與私人企業(yè)部門不同,因其具有公共性,以追求社會(huì)普遍利益、維護(hù)社會(huì)公平為目標(biāo),因而也決定了政府在大數(shù)據(jù)應(yīng)用過程中通過有效的開放與共享機(jī)制能在宏觀層面發(fā)揮其公共管理與公共服務(wù)的導(dǎo)向作用,從而為社會(huì)與公民創(chuàng)造較好的環(huán)境乃至創(chuàng)造更好的服務(wù)。

相較于西方發(fā)達(dá)國家的開放政府運(yùn)動(dòng),我國政務(wù)數(shù)據(jù)開放起步較晚。2008 年5 月正式實(shí)施《政府信息公開條例》,主要規(guī)定政府信息中“予以公開”的范圍,這與國外立法中“政府信息以公開為原則,不公開為例外”的做法有所不同。歷年來我國針對(duì)信息的政策法規(guī)也以網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)、信息安全、電子簽名等領(lǐng)域的內(nèi)容居多,專門針對(duì)政務(wù)大數(shù)據(jù)開放的政策法規(guī)尚未出臺(tái)。新一屆政府改革提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”、“建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”,這些均需要更為普及的大數(shù)據(jù)思維和更為豐富、完善的數(shù)據(jù)支持以實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效的決策。隨著大數(shù)據(jù)研究的興起,政務(wù)大數(shù)據(jù)已然進(jìn)入政府管理改革的新范疇。2016 年1 月,國家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于組織實(shí)施促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展重大工程的通知》,重點(diǎn)支持大數(shù)據(jù)共享開放,提出建立完善公共數(shù)據(jù)開放制度和建立統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)共享開放平臺(tái)體系,探索構(gòu)建國家數(shù)據(jù)中心體系,從而優(yōu)化公共資源配置和提升公共服務(wù)水平。建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺(tái)與推進(jìn)部門信息共享,推動(dòng)政務(wù)大數(shù)據(jù)的開放與共享對(duì)于推進(jìn)政府自身管理改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型都具有重要意義。其一,政務(wù)大數(shù)據(jù)的開放與共享是促進(jìn)政府自身轉(zhuǎn)型的重要途徑。整合型的政府需要充分實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)的開放,大數(shù)據(jù)和云計(jì)算作為最主要技術(shù)支撐,在此基礎(chǔ)上推動(dòng)政務(wù)大數(shù)據(jù)與政府內(nèi)部更好地協(xié)同與共享,可以有效提高政府工作效率、改善公共服務(wù)。其二,政務(wù)大數(shù)據(jù)的開放與共享是了解社會(huì)與公民意愿的新手段和實(shí)現(xiàn)智慧公共決策的重要基礎(chǔ)。全面開放與協(xié)同共享的政務(wù)大數(shù)據(jù)可以幫助公共管理者更為準(zhǔn)確地了解公眾需要,為公民提供參與政府事務(wù)管理的渠道與溝通平臺(tái),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效的智慧決策,為社會(huì)提供“可持續(xù)的解決方案”( Sustainable Solutions) 。其三,政務(wù)大數(shù)據(jù)的開放與共享對(duì)我國經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)注入新的動(dòng)力。政務(wù)大數(shù)據(jù)對(duì)社會(huì)的全面開放,可以降低社會(huì)的創(chuàng)新成本和門檻,從而為新產(chǎn)業(yè)新技術(shù)尤其是大數(shù)據(jù)與云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、智慧物流等相關(guān)產(chǎn)業(yè)和技術(shù)的衍生創(chuàng)新發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)和環(huán)境,這亦是我國政府應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”條件下產(chǎn)業(yè)發(fā)展的責(zé)任與義務(wù)所在。因此,當(dāng)前我國迫切需要以大數(shù)據(jù)時(shí)代的思維加強(qiáng)對(duì)政務(wù)大數(shù)據(jù)的認(rèn)識(shí),充分重視政務(wù)大數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值的開發(fā)。

二、政務(wù)大數(shù)據(jù)開放與共享的條件分析

政務(wù)大數(shù)據(jù)首先必須是開放數(shù)據(jù)。開放數(shù)據(jù)( Open Data) 的核心關(guān)注點(diǎn)在于原始的、未經(jīng)處理的并允許個(gè)人自行利用總結(jié)的信息,在科學(xué)研究領(lǐng)域這個(gè)詞亦被用于指代原始的、未經(jīng)處理的科學(xué)數(shù)據(jù)( Yu & Robinson,2012) 。開放政府?dāng)?shù)據(jù)( Open Government Data,OGD) 包含兩大要素,一是政府?dāng)?shù)據(jù)( Government Data) ,即由公共機(jī)構(gòu)產(chǎn)生或委托的任何數(shù)據(jù)與信息; 二是開放數(shù)據(jù)( Open Data) ,即只要滿足使用者規(guī)范使用數(shù)據(jù)并讓其利用成果能得到共享的條件便可由任何人免費(fèi)使用、再利用和傳播的數(shù)據(jù)( Ubaldi,2013) 。政務(wù)大數(shù)據(jù)是政府為履行其法定職能而代表人民收集、加工并保存的各種物理符號(hào)( 沈亞平、許博雅,2014) ,不僅強(qiáng)調(diào)政府作為公共權(quán)力機(jī)關(guān)的公共屬性,也因此更強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)以民主公平為基礎(chǔ)的開放與共享。政務(wù)大數(shù)據(jù)是綜合性的,是各個(gè)行業(yè)和各個(gè)政府部門數(shù)據(jù)的集合; 政務(wù)大數(shù)據(jù)在體量上占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢,發(fā)揮大數(shù)據(jù)的作用首先要激活政務(wù)大數(shù)據(jù)( 閻冠和,2014) 。綜合國內(nèi)外學(xué)者研究,我們認(rèn)為政務(wù)大數(shù)據(jù)的特點(diǎn)主要有: 一是數(shù)據(jù)的原始性,即數(shù)據(jù)數(shù)量增長快、數(shù)據(jù)類型多且非結(jié)構(gòu)化、需加快數(shù)據(jù)的處理速度; 二是數(shù)據(jù)的全體性,即非抽樣的數(shù)據(jù); 三是數(shù)據(jù)的開放性,即目前政府各部門數(shù)據(jù)庫之間還存在共享和流通的壁壘,且對(duì)社會(huì)而言這些數(shù)據(jù)具有壟斷性,亟需通過數(shù)據(jù)開放提高政府透明度、平衡社會(huì)與政府的利益關(guān)系; 四是數(shù)據(jù)的合法性,即政務(wù)大數(shù)據(jù)來源和使用還涉及到隱私權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等法律問題,這就要求政府依法獲取和利用相關(guān)數(shù)據(jù)或信息。因此,政務(wù)大數(shù)據(jù)是在大數(shù)據(jù)思維模式下的全新概念,即以大數(shù)據(jù)的視角理解政務(wù)活動(dòng),強(qiáng)調(diào)政府在公共管理與公共服務(wù)過程中依法獲取的海量政務(wù)數(shù)據(jù)或信息的集成。

基于政務(wù)大數(shù)據(jù)的基本特點(diǎn),其開放與共享機(jī)制的構(gòu)建將是提高政務(wù)大數(shù)據(jù)使用效率、轉(zhuǎn)變政府管理方式和改善公共服務(wù)的重要途徑。根據(jù)不同范圍的標(biāo)準(zhǔn),政務(wù)大數(shù)據(jù)的開放與共享可以包括兩種形式: ( 1) 政府間的開放與共享,既包括橫向政府各部門間也包括縱向各層級(jí)政府間的數(shù)據(jù)開放與共享。( 2) 政府對(duì)社會(huì)的開放與共享。根據(jù)不同主體的標(biāo)準(zhǔn),政務(wù)大數(shù)據(jù)的開放與共享包含了三種形式: ①從數(shù)據(jù)擁有者的角度看,開放與共享意味著政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)具有公開性、共享性。政府部門應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念真正實(shí)踐“公開為常態(tài)”的原則,其累積的海量數(shù)據(jù)應(yīng)大量向全社會(huì)開放才能充分挖掘這些數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值; 同時(shí)政府部門之間應(yīng)通過法律與管理手段打破信息共享的壁壘,才能在最大程度上創(chuàng)造公共價(jià)值。②從數(shù)據(jù)使用者的角度看,開放與共享的特點(diǎn)表現(xiàn)為數(shù)據(jù)的可獲得性、可利用性以及數(shù)據(jù)的平等獲取與利用權(quán)利,平等獲取與利用政務(wù)數(shù)據(jù)是保障公民信息權(quán)、減少信息鴻溝造成社會(huì)差距的重要前提。③從數(shù)據(jù)所有者的角度看,開放與共享并不僅僅意味著追求短期利益的最大化,可持續(xù)的、正向作用的開放與共享還需要公平性的保障,法律尤其是知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法的作用需得到真正發(fā)揮?？傊?相對(duì)于政府信息公開、政府信息共享,政務(wù)大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵更為豐富,是以公平價(jià)值為導(dǎo)向,以政府管理方式改革為途徑,服務(wù)于社會(huì)治理與公共服務(wù),是現(xiàn)代政府治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。政府信息公開、開放政府?dāng)?shù)據(jù)的相關(guān)實(shí)踐以及商業(yè)大數(shù)據(jù)應(yīng)用表明,政務(wù)大數(shù)據(jù)的利用已形成了可能,大數(shù)據(jù)在商業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用也在技術(shù)上提供了可供借鑒的模式。但是,要實(shí)現(xiàn)政務(wù)大數(shù)據(jù)的開放與共享,仍需具備一些基本條件。

( 一) 技術(shù)層面: 互聯(lián)網(wǎng)、政府網(wǎng)站和元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)

當(dāng)前政務(wù)大數(shù)據(jù)開放最重要的渠道是互聯(lián)網(wǎng),因此,保證所有人對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的普遍可得( Accessibility) 是政務(wù)大數(shù)據(jù)的開放與共享最基本的前提,即保障人人都能使用互聯(lián)網(wǎng),互聯(lián)網(wǎng)的使用應(yīng)是無門檻且便利有效的。此外,政府網(wǎng)站是政務(wù)大數(shù)據(jù)開放的窗口,其連接了政府部門、企業(yè)部門、社會(huì)組織與公民等各個(gè)主體,良好的政府網(wǎng)站建設(shè)可以保障政務(wù)大數(shù)據(jù)在這些主體之間的有序流動(dòng),美國開放政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)站Data. gov的做法是將各政府機(jī)構(gòu)所提供的數(shù)據(jù)集整合成一個(gè)數(shù)據(jù)目錄,讓公眾及企業(yè)可以使用這些原始數(shù)據(jù)并可按照個(gè)人用途進(jìn)行再次開發(fā)和利用( 陳美,2013) 。統(tǒng)一的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是在技術(shù)層面實(shí)現(xiàn)政府各部門之間共享的基本要求。政務(wù)大數(shù)據(jù)的元數(shù)據(jù)建設(shè)應(yīng)包括題名、單一標(biāo)識(shí)、類別、描述、數(shù)據(jù)預(yù)覽、修訂歷史、許可項(xiàng)、標(biāo)簽、API授權(quán)項(xiàng)、附屬項(xiàng)等內(nèi)容( 錢曉紅、胡芒谷,2014) 。

( 二) 法律層面: 政務(wù)數(shù)據(jù)開放、部門信息共享和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制定

技術(shù)層面的保障是“硬件”基礎(chǔ),法律層面的保障則是針對(duì)管理問題的“軟件”基礎(chǔ)。首先,較為完善的政務(wù)數(shù)據(jù)開放法律是明確政務(wù)大數(shù)據(jù)開放與共享中政府、企業(yè)與社會(huì)組織及公民的責(zé)任、義務(wù)與權(quán)利的重要條件,我國現(xiàn)有的《政府信息公開條例》是一個(gè)良好的開端,需在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步制定、完善政務(wù)數(shù)據(jù)開放的法律; 其次,應(yīng)有針對(duì)政府內(nèi)部各部門的信息共享障礙的法律; 其三,完善的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法是政務(wù)大數(shù)據(jù)開放與共享的可持續(xù)化以及激勵(lì)社會(huì)創(chuàng)新的必要前提; 最后,法律的執(zhí)行與制定需兼顧,針對(duì)政務(wù)大數(shù)據(jù)開放與共享中“變相違法”的行為,應(yīng)建立由明確的問責(zé)規(guī)定、問責(zé)條款及問責(zé)方式等內(nèi)容構(gòu)成的問責(zé)制度,形成真正有效的懲罰性機(jī)制,才能保障政務(wù)數(shù)據(jù)開放的實(shí)際效果。

( 三) 資源層面: 人才、資金和設(shè)施的支持與保障

人才短缺會(huì)制約大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的蓬勃發(fā)展,政務(wù)大數(shù)據(jù)的開放與共享也不例外。大數(shù)據(jù)需要三類人才: 一是云計(jì)算方面的人才; 二是掌握計(jì)算框架和基礎(chǔ)算法并能很快部署到云計(jì)算和需要掌握機(jī)器學(xué)習(xí)和知識(shí)圖譜的人才; 三是具備數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、數(shù)據(jù)分析、商業(yè)分析和自然語言處理的應(yīng)用型人才( 迪莉婭,2013) 。大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)需要政府、大學(xué)、企業(yè)等多方合作,除了普遍意義上的大數(shù)據(jù)人才,還需要有政治、管理、法律以及數(shù)據(jù)安全技術(shù)等領(lǐng)域的人才以及跨學(xué)科復(fù)合型的人才。在資金保障方面,政務(wù)大數(shù)據(jù)的開放與共享牽涉到眾多政府部門信息化工程,除公共財(cái)政之外,需尋求政府與社會(huì)利益盡可能一致的投資模式進(jìn)而產(chǎn)生最大的社會(huì)合力,才能形成較為有力的資金支持和保障,在這之中政府部門需始終以法律規(guī)定的責(zé)任與義務(wù)為準(zhǔn)繩才能保證資金的持續(xù)投入與合理使用。另外在設(shè)施保障方面,政務(wù)大數(shù)據(jù)的開放與共享依賴于一些基礎(chǔ)設(shè)施,包括共享交換平臺(tái)、物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、移動(dòng)管理平臺(tái)等信息資源基礎(chǔ)設(shè)施,一系列基礎(chǔ)信息資源庫以及政務(wù)云平臺(tái)等的支撐。

三、政務(wù)大數(shù)據(jù)開放與共享的障礙

已有的研究中已指出了政務(wù)大數(shù)據(jù)開放與共享存在的一些挑戰(zhàn)性難題,如制度( institutional) 、任務(wù)復(fù)雜度( Task Complexity) 、使用與參與( Use and Participation) 、立法( Legislation) 、信息質(zhì)量( Information Quality) 、技術(shù)( Technical) 等方面的開放數(shù)據(jù)與開放政府障礙( Janssen,2012) 。加戛迪希( Jagadish,2014) 等人從大數(shù)據(jù)應(yīng)用角度指出了開放與共享中的技術(shù)性障礙,如數(shù)據(jù)的異質(zhì)性、不一致性與不完備性、數(shù)據(jù)范圍、數(shù)據(jù)時(shí)效性、隱私與數(shù)據(jù)所有權(quán)等。從公共管理實(shí)踐看,我國政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展仍處于起步階段,加快推動(dòng)數(shù)據(jù)資源開放共享流通和強(qiáng)化政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用已成為各級(jí)政府部門推動(dòng)自身管理變革和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)創(chuàng)新的重要措施,體現(xiàn)著現(xiàn)代政府的公共責(zé)任,也是基本公共服務(wù)均等化的一項(xiàng)重要內(nèi)容。但隨著政務(wù)大數(shù)據(jù)開發(fā)與應(yīng)用的普及,其開放與共享這一深層次問題并未得以解決。當(dāng)前我國政務(wù)大數(shù)據(jù)在開放與共享中仍存在著諸多障礙。

第一,政務(wù)大數(shù)據(jù)開放與共享的頂層設(shè)計(jì)仍不完善。美國政府設(shè)立首席技術(shù)官,專司信息管理與開放工作,奧巴馬政府還建立了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站( Data. Gov) ,專用于開放政府所擁有的政務(wù)大數(shù)據(jù); 英國也設(shè)立了管數(shù)據(jù)開放工作的內(nèi)閣顧問,成立專門的公共數(shù)據(jù)管理辦公室,并推出英國政府的數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站( Data. Gov. uk) ,且以后來居上之勢開放了比美國更多的政務(wù)數(shù)據(jù)。同國外相比,我國在政務(wù)大數(shù)據(jù)開放與共享的頂層設(shè)計(jì)方面仍較為落后,雖然成立了中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組,但其職責(zé)主要是提高網(wǎng)絡(luò)安全和信息化戰(zhàn)略,并非針對(duì)政務(wù)大數(shù)據(jù)開放工作,且其為維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全所開展的工作更傾向于管制與保密而非開放。究其原因,大數(shù)據(jù)思維方式與數(shù)據(jù)開放意識(shí)的缺乏難辭其咎。目前,尤其在政府部門,僅將大數(shù)據(jù)當(dāng)作一種技術(shù)手段,而未能真正將其作為一種基礎(chǔ)設(shè)施———一個(gè)影響國家社會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)性社會(huì)制度。當(dāng)前我國對(duì)政務(wù)大數(shù)據(jù)認(rèn)識(shí)不夠,其價(jià)值被嚴(yán)重低估,而在自上而下由國家力量推動(dòng)社會(huì)變革的模式中,頂層設(shè)計(jì)的缺乏將難以帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)就政務(wù)大數(shù)據(jù)開放與共享而進(jìn)行的積極合作與參與。

第二,政務(wù)大數(shù)據(jù)開放與共享相關(guān)的法律法規(guī)較為滯后。美國政府2009 年便開始相繼發(fā)布了《透明與開放的政府備忘錄( Memorandum on Transparency and Open Government) 》、《開放政府指南》等多個(gè)文件; 英國政府也于2012 年開始發(fā)布《開放政府白皮書》等政務(wù)數(shù)據(jù)開放的政策文件。與此相比,我國中央政府雖早在2007 年便已制定《中華人民共和國政府信息公開條例》、2013 年發(fā)布了《當(dāng)前政府信息公開重點(diǎn)工作安排》,但政府在政務(wù)大數(shù)據(jù)公開立法方面仍存在較大問題———以《政府信息公開條例》為例,其立法層級(jí)在《保守國家秘密法》等法律之下,因此在確定政務(wù)大數(shù)據(jù)公開范圍與內(nèi)容方面受制于國家秘密的認(rèn)定,且《政府信息公開條例》本身亦未能較好地體現(xiàn)“開放政府”與保障公民信息權(quán)的理念。法制意識(shí)的薄弱、數(shù)據(jù)開放意識(shí)的欠缺以及政府所注重的保密教育與養(yǎng)成的保密習(xí)慣是造成這一現(xiàn)象的重要原因。此外,就大數(shù)據(jù)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)而言,其法律法規(guī)體系亦存在空白點(diǎn),近年來互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛日益增多,其根本原因在于數(shù)據(jù)所有權(quán)問題尚未得到良好解決。由此可見,我國政務(wù)大數(shù)據(jù)開放與共享的法律法規(guī)仍較為滯后,亟待完善。

第三,政務(wù)大數(shù)據(jù)開放與共享涉及的部門之間存在壁壘。政務(wù)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用首先需實(shí)現(xiàn)政府各部門、各層級(jí)資源的整合,而目前部門條塊分割仍較嚴(yán)重,部門林立使得各部門間溝通困難,且出于保密問題、權(quán)限問題甚至利益問題的考慮各部門間協(xié)同水平較低,政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享機(jī)制仍未建立,當(dāng)前的信息與數(shù)據(jù)政策亦不適應(yīng)于整合的數(shù)據(jù)環(huán)境。由此可見,政府各部門之間的數(shù)據(jù)共享存在較大的管理與政策壁壘。從技術(shù)角度來看,由于涉及不同系統(tǒng),其數(shù)據(jù)共享的實(shí)現(xiàn)需要建立一個(gè)數(shù)據(jù)共享和互相操作的框架,當(dāng)前各部門間的數(shù)據(jù)兼容性仍然欠佳,缺少統(tǒng)一的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn),需要建立一個(gè)統(tǒng)一的政務(wù)大數(shù)據(jù)共享平臺(tái),對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的采集和匯報(bào)系統(tǒng)進(jìn)行無縫整合,真正將不同部門的數(shù)據(jù)集合到一起,以提高數(shù)據(jù)的利用效率,實(shí)現(xiàn)從單一機(jī)構(gòu)應(yīng)用到跨部門協(xié)同再到社會(huì)參與公共治理的轉(zhuǎn)變。

第四,政務(wù)大數(shù)據(jù)開放與共享過程中供給與需求脫節(jié)。一方面,我國政府非常重視信息公開,建立網(wǎng)站、開設(shè)機(jī)構(gòu)、下?lián)芙?jīng)費(fèi)以支持相關(guān)工作的開展; 另一方面,政府在進(jìn)行以上工作時(shí)又通過設(shè)立門檻、附加條款等其他方式手段抑制公民對(duì)信息公開的需求。由此形成一個(gè)怪象: 一手抓建設(shè),一手抑需求,最終導(dǎo)致供給和需求脫節(jié)。此外,政府在公開信息之時(shí)消極被動(dòng)、重形式輕實(shí)效,存在較多選擇性公開與單向度公開的問題,公開內(nèi)容也較為陳舊,許多政府收集到的數(shù)據(jù)未能得到有效利用。其原因更多在于我國政府長期以來的行為方式,即以全能型的社會(huì)管理模式將政府權(quán)力長期凌駕于公民權(quán)利之上,政府的信息開放與否都不會(huì)受到民眾與社會(huì)帶來的巨大壓力,因此,即使到一定階段政府具備了開放數(shù)據(jù)的意識(shí),也難以了解民眾對(duì)數(shù)據(jù)開放內(nèi)容的真實(shí)選擇偏好; 加之某些部門受到利益驅(qū)使,在數(shù)據(jù)開放過程中只公布一些無關(guān)痛癢的信息。

第五,政務(wù)大數(shù)據(jù)開放與共享過程中公民隱私權(quán)面臨侵犯的風(fēng)險(xiǎn)。鮑利爾( Bollier,2010) 認(rèn)為,大數(shù)據(jù)最大的社會(huì)弊端在于存在侵犯隱私的風(fēng)險(xiǎn)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代,我們的一舉一動(dòng)都暴露在“第三只眼”的監(jiān)視之下,且大數(shù)據(jù)的價(jià)值不僅僅來源于它的基本用途,更多源于其二次利用,這就顛覆了當(dāng)下隱私保護(hù)法以個(gè)人為中心的思想: 數(shù)據(jù)收集者必須告知個(gè)人,他們收集了哪些數(shù)據(jù)、作何用途,也必須在收集工作開始之前征得個(gè)人的同意。盡管很多數(shù)據(jù)被收集之時(shí)往往是無意于特殊用途的,但未征得個(gè)人同意的信息被利用,公民的隱私權(quán)仍然受到了侵害。究其原因,不難發(fā)現(xiàn)是公民對(duì)自身數(shù)據(jù)保護(hù)的漠視以及政府對(duì)數(shù)據(jù)的擁有量和公民知情權(quán)之間的不對(duì)稱,而大數(shù)據(jù)帶來的技術(shù)復(fù)雜性使得以往行之有效的隱私保護(hù)方式失去了作用。

四、政務(wù)大數(shù)據(jù)開放與共享的基本準(zhǔn)則

政務(wù)大數(shù)據(jù)開放與共享的義務(wù)主體為廣泛意義上的政府部門,其開放對(duì)象為政府內(nèi)部各部門、各層級(jí)政府以及包括企業(yè)部門與普通公民( 或組織) 的社會(huì),因此是一項(xiàng)涉及全社會(huì)的龐大工程,當(dāng)前亦存在許多爭議性的問題。我國政務(wù)大數(shù)據(jù)開放與共享可依照“法律討論先行,技術(shù)壁壘破除,人財(cái)物保障持續(xù)跟進(jìn)”的路徑探索前進(jìn),在逐步開放與共享過程中亦需要遵循一些普遍性的準(zhǔn)則。

第一,全面開放準(zhǔn)則?；?ldquo;以公開為常態(tài),不公開為例外”的政府信息公開原則,政務(wù)大數(shù)據(jù)的開放與共享也應(yīng)遵循“以開放為常態(tài),不開放為例外”的政務(wù)數(shù)據(jù)開放原則,法律需對(duì)這些不開放的數(shù)據(jù)加以明確規(guī)定。立法機(jī)構(gòu)在制定、修改以及行政機(jī)構(gòu)在執(zhí)行政務(wù)數(shù)據(jù)開放相關(guān)法律時(shí),應(yīng)轉(zhuǎn)變思維與理念,充分尊重公民信息權(quán),并致力于打造更好的數(shù)據(jù)服務(wù)。從開放數(shù)據(jù)本身的角度來看,政務(wù)大數(shù)據(jù)開放呈現(xiàn)出其與傳統(tǒng)政府信息公開的區(qū)別,即所開放的不僅僅是數(shù)據(jù)本身,還應(yīng)開放盡可能全面的相關(guān)信息數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)開放的核心是原始數(shù)據(jù)的開放,此外還應(yīng)包括特定背景下的信息開放乃至包括事實(shí)、數(shù)據(jù)、信息、知識(shí)和智慧的整個(gè)數(shù)據(jù)鏈的開放( 迪莉婭,2014) 。向社會(huì)和公民全面開放政務(wù)大數(shù)據(jù),能有效提高數(shù)據(jù)資源的應(yīng)用,優(yōu)化公共資源配置,從而創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)和社會(huì)新的增長點(diǎn)。

第二,協(xié)同共享準(zhǔn)則。貝特奧特( Bertot,2014) 等人指出,大數(shù)據(jù)開放越來越多地涉及在不同系統(tǒng)、不同層級(jí)政府和政府部門之間的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)傳遞,因此需要建立一個(gè)數(shù)據(jù)共享與互操作框架,政務(wù)大數(shù)據(jù)共享要求利用協(xié)同分析技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)收集與反饋系統(tǒng)的集成。政務(wù)大數(shù)據(jù)在各個(gè)專業(yè)系統(tǒng)以及不同政府之間的有效傳遞尤其需要克服數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、保密規(guī)定、利益糾紛等諸多技術(shù)、管理與法律問題。就非技術(shù)層面而言,我國跨部門數(shù)據(jù)開放與共享政策的制定與實(shí)施應(yīng)從以下兩方面入手: 一方面,中央和地方層面的政府在制定數(shù)據(jù)開放與共享政策時(shí)應(yīng)注意平衡投資來刺激創(chuàng)新、促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型; 另一方面還需要考慮一個(gè)問題,即今后的大數(shù)據(jù)開放法規(guī)政策會(huì)在多大程度上與現(xiàn)有政府?dāng)?shù)據(jù)管理相關(guān)的法規(guī)政策相違背。因此在之后的政策調(diào)整過程中,基于協(xié)同共享準(zhǔn)則綜合考慮、平衡部門投資與利益至關(guān)重要。

第三,平等對(duì)待準(zhǔn)則。博爾德和克勞福德( Boyd & Crawford,2012) 認(rèn)為,有限的大數(shù)據(jù)獲取權(quán)限會(huì)產(chǎn)生新的數(shù)字鴻溝,即產(chǎn)生“大數(shù)據(jù)富人”( the Big Data rich) 和“大數(shù)據(jù)窮人”( the Big Data poor) ,有條件獲得這些大數(shù)據(jù)的人會(huì)得到更多的機(jī)會(huì)并使自己的大數(shù)據(jù)技能得到更多的鍛煉,反之“大數(shù)據(jù)窮人”的狀況則可能往另一個(gè)方向演進(jìn)。因此,政務(wù)大數(shù)據(jù)開放與共享過程中不能僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性,出于“善政”的考慮更需要關(guān)注個(gè)體公平,避免大數(shù)據(jù)時(shí)代的數(shù)字鴻溝造成新的“數(shù)據(jù)貧富差距”問題。社會(huì)中的任何一個(gè)人都擁有平等獲取政務(wù)大數(shù)據(jù)的權(quán)利,真正實(shí)現(xiàn)開放的平等對(duì)待必須要取消獲取數(shù)據(jù)的門檻,即取消數(shù)據(jù)特權(quán)。大數(shù)據(jù)時(shí)代的公民信息權(quán)利應(yīng)作為公民最基本的權(quán)利得到充分保障,這也是呼喚公民權(quán)利意識(shí)、促進(jìn)市民社會(huì)發(fā)展的重要過程。

第四,知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)準(zhǔn)則。數(shù)據(jù)開放與共享帶來的一個(gè)必然問題是知識(shí)產(chǎn)權(quán)問題,知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與社會(huì)創(chuàng)新的矛盾日益突出,對(duì)于立足于促進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新與發(fā)展的政務(wù)大數(shù)據(jù)更是如此。然而從可持續(xù)發(fā)展的角度來看,大數(shù)據(jù)的分析利用仍需要注重其倫理性和責(zé)任性,不論其是否有明確的外部經(jīng)濟(jì)價(jià)值,其開放與共享過程中必須遵循知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的原則,以創(chuàng)造保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的良好環(huán)境進(jìn)而起到激勵(lì)創(chuàng)新的作用。有一個(gè)問題是,知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)必須以明確的數(shù)據(jù)所有權(quán)為前提,一方面政務(wù)大數(shù)據(jù)是來源于各個(gè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)匯集而成的數(shù)據(jù)集合,數(shù)據(jù)的所有權(quán)究竟屬于收集與存儲(chǔ)者,還是產(chǎn)生數(shù)據(jù)的個(gè)人、“全社會(huì)”,或者其他主體,仍存在較大爭議; 另一方面由于電子數(shù)據(jù)存在可靠性、時(shí)效性等特點(diǎn),如何證明數(shù)據(jù)的所有權(quán)也有較大的難度。盡管如此,在政務(wù)大數(shù)據(jù)開放與共享過程中仍需充分重視知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的問題。

第五,隱私保護(hù)準(zhǔn)則。在政務(wù)大數(shù)據(jù)開放與共享中涉及三類隱私問題,即政府隱私、商業(yè)隱私和公民個(gè)人隱私。公民享有的隱私權(quán)是基本人格權(quán)利,公民個(gè)人作為相對(duì)政府部門、商業(yè)部門而言的“弱者”,其隱私權(quán)保護(hù)尤其需要得到關(guān)注。然而在大數(shù)據(jù)時(shí)代,數(shù)據(jù)的價(jià)值很大部分體現(xiàn)在其二級(jí)用途上,“告知與許可”難以起到好的作用,因此需要設(shè)立一個(gè)不一樣的隱私保護(hù)模式,即更著重于數(shù)據(jù)使用者為其行為承擔(dān)責(zé)任,而不是將重心放在收集數(shù)據(jù)之初取得個(gè)人同意上,對(duì)于一些危險(xiǎn)性較大的項(xiàng)目,管理者必須設(shè)立規(guī)章,規(guī)定數(shù)據(jù)使用者應(yīng)如何評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、如何規(guī)避或者減輕潛在傷害,但數(shù)據(jù)使用者的責(zé)任只有在有強(qiáng)制力規(guī)范的情況下才能確保履行到位。對(duì)于政府部門和商業(yè)部門而言,在政務(wù)大數(shù)據(jù)開發(fā)與利用過程中尤其需承擔(dān)起保護(hù)公民隱私的責(zé)任。

五、結(jié)語

盡管政務(wù)大數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值已逐漸受到重視,但政務(wù)大數(shù)據(jù)及其他類型大數(shù)據(jù)的利用目前仍存在一系列頗具爭議性的問題,首當(dāng)其沖的便是數(shù)據(jù)所有權(quán)。大數(shù)據(jù)固然為管理和社會(huì)帶來了革命性的改變,但其成功應(yīng)用主要基于“互聯(lián)網(wǎng)公司和設(shè)備所產(chǎn)生的所有的數(shù)據(jù)屬于收集這些數(shù)據(jù)的組織”這一假設(shè),但倘若該假設(shè)不成立呢? 佩特蘭德( Pentland,2014) 認(rèn)為,這些互聯(lián)網(wǎng)公司并不是這些數(shù)據(jù)的所有者,并且提出了定義數(shù)據(jù)所有權(quán)控制信息傳遞方向的一系列原則,稱為“新數(shù)據(jù)協(xié)議”( The New Deal on Data) ,這個(gè)協(xié)議是對(duì)數(shù)據(jù)所有權(quán)的再平衡,以保護(hù)被采集過數(shù)據(jù)的個(gè)人的利益,人們對(duì)自身的數(shù)據(jù)也擁有同對(duì)身體和金錢一樣的所有權(quán)。凱斯勒( Kaisler,2013) 等人也研究指出,數(shù)據(jù)所有權(quán)存在很大的爭議,在社會(huì)性媒體領(lǐng)域中,盡管這些數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)位置在各家社會(huì)性媒體的服務(wù)器上,但他們并不是真正擁有這些數(shù)據(jù)所有權(quán)的人; 同時(shí),所有權(quán)對(duì)應(yīng)的是確保數(shù)據(jù)精確的責(zé)任,但這不是對(duì)個(gè)人的要求,而是對(duì)企業(yè)和公共組織的要求,要做到這一點(diǎn)確實(shí)很困難。數(shù)據(jù)所有權(quán)的界定困難直接影響到相應(yīng)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。此外,政務(wù)大數(shù)據(jù)利用帶來的利益分配問題如數(shù)據(jù)的使用與收費(fèi)規(guī)則,以及所有權(quán)保護(hù)、隱私保護(hù)和知識(shí)創(chuàng)新之間的矛盾等問題也在倫理價(jià)值上存在著討論的空間。在這樣一個(gè)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)機(jī)會(huì)的時(shí)代,參與者在有效進(jìn)行大數(shù)據(jù)開放和共享的同時(shí),進(jìn)一步探索遵循隱私、權(quán)限、傳播等原則的大數(shù)據(jù)管理實(shí)踐也十分重要。未來的政務(wù)大數(shù)據(jù)開放與共享應(yīng)在這些領(lǐng)域加強(qiáng)研究的力度,并構(gòu)建較為成熟的政府大數(shù)據(jù)開放模型; 此外,重視采用績效評(píng)估技術(shù)對(duì)政務(wù)大數(shù)據(jù)的開放與共享情況進(jìn)行詳細(xì)和精確的效果評(píng)估、反饋和問責(zé),也將是促進(jìn)政務(wù)大數(shù)據(jù)開放與共享的一個(gè)有效手段。

作者簡介：翁列恩,中國計(jì)量學(xué)院公共事務(wù)系副教授。

作者簡介：李幼蕓,浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。