一、引言

大數(shù)據(jù)時代的來臨，為政府治理創(chuàng)新和公共服務(wù)績效改善創(chuàng)造了巨大契機，但也提出了不容忽視的嚴峻挑戰(zhàn)。2015年8月，國務(wù)院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》(國發(fā)〔2015〕50號，以下簡稱《行動綱要》)，將大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用提高到國家戰(zhàn)略層面。這項動議幾乎要把全社會的所有力量都動員起來，但是對地方政府的角色和定位卻并沒有明確和清晰的界定?！缎袆泳V要》在兩處專門提及地方政府，一處是“結(jié)合信息惠民工程實施和智慧城市建設(shè)，推動中央部門與地方政府條塊結(jié)合、聯(lián)合試點，實現(xiàn)公共服務(wù)的多方數(shù)據(jù)共享、制度對接和協(xié)同配合”，另一處是“加強中央與地方協(xié)調(diào)，引導地方各級政府結(jié)合自身條件合理定位、科學謀劃，將大數(shù)據(jù)發(fā)展納入本地區(qū)經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，制定出臺促進大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施”。換句話說，地方政府要與中央部門協(xié)同配合，并被賦予“先行先試”的試點探索功能。

對中央政府而言，特別需要關(guān)注的是頂層設(shè)計(如戰(zhàn)略布局)、政治議題(如數(shù)字安全和政權(quán)穩(wěn)定)和法律問題(如隱私保護和知識產(chǎn)權(quán))。對此，許多研究都進行了分析和討論。然而，對于地方政府來說，如何因應(yīng)大數(shù)據(jù)技術(shù)浪潮并從中受益，是一個值得關(guān)注的問題。在地方政府層面，大數(shù)據(jù)應(yīng)用的挑戰(zhàn)在哪里?在大數(shù)據(jù)治理時代，地方政府準備好了嗎?本文基于政策文本的分析和實施過程的觀察，對地方政府大數(shù)據(jù)治理面臨的挑戰(zhàn)與困境進行探討。首先，介紹大數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵及其挑戰(zhàn);其次，介紹使用的理論框架和研究方法;再次，重點考察大數(shù)據(jù)治理對地方政府提出的全方位挑戰(zhàn)，并從多個方面進行探討;最后，總結(jié)大數(shù)據(jù)治理的主要發(fā)展方向，以及本文的政策啟示和研究展望。

二、大數(shù)據(jù)治理對地方政府的挑戰(zhàn)

(一)大數(shù)據(jù)治理及其能力挑戰(zhàn)

信息科學、計算科學、政治學、公共政策學、管理學等領(lǐng)域?qū)Υ髷?shù)據(jù)(big data)的定義不盡相同，而大數(shù)據(jù)又同數(shù)據(jù)分析學(dataanalytics)和數(shù)據(jù)科學(data science)交換使用。如此看來，大數(shù)據(jù)好比是個“筐”，什么都能往里裝。無處不在的互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)，都在實時產(chǎn)生海量數(shù)據(jù)。與其他領(lǐng)域相似，公共事務(wù)領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)包括公民在線提供的數(shù)據(jù)，如官方網(wǎng)站、搜索引擎和社交媒體等產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，以及建筑物、機動車、街道、移動終端等各種傳感器自動捕捉和傳輸?shù)臄?shù)據(jù)。與其他領(lǐng)域不同的是，公共事務(wù)領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)還包括獨有的數(shù)據(jù)，即公共部門在其運營過程中自動收集的數(shù)據(jù)。所以，公共事務(wù)領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)通常包括兩種海量數(shù)據(jù)：“公共部門主動收集的高度結(jié)構(gòu)化的行政數(shù)據(jù)，以及持續(xù)和自動收集的結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化的實時數(shù)據(jù)，這通常是由公共和私營部門通過互聯(lián)網(wǎng)交互而被動產(chǎn)生的。”

突飛猛進的大數(shù)據(jù)技術(shù)，以及由此而伴生的風險和不確定性，使大數(shù)據(jù)治理對政府部門和公共管理人員提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。尤為重要的是，大數(shù)據(jù)的收集、處理、分析和解釋，將是未來公共管理人員的必備技能。公共管理者將需要具備能力去做如下工作：①管理和處理大量非結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化和結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù);②分析這些數(shù)據(jù)并為公共運營提供有意義的洞見;③解釋這些數(shù)據(jù)，借以支持循證決策。盡管公共管理人員可以調(diào)動各種技術(shù)和人力資源，甚至通過外包去滿足大數(shù)據(jù)治理在這些方面的能力需求，但是它仍然不同于過去公共部門的能力要求。即便是人才濟濟和資源富足的中央政府，也不會輕易滿足這些能力要求，更遑論資源匱乏的地方政府和基層組織。因此，特別是對地方政府來說，大數(shù)據(jù)治理提出的能力挑戰(zhàn)更是無法回避的。

對于中國地方政府而言，大數(shù)據(jù)治理的挑戰(zhàn)還不僅限于公共管理者的能力欠缺，更重要的是治理體制、治理焦點和治理邏輯等方面的問題。首先，地方政府嵌入在央地關(guān)系和跨域治理的復雜格局中，有關(guān)大數(shù)據(jù)、相關(guān)技術(shù)及其應(yīng)用的治理挑戰(zhàn)就十分嚴峻。大數(shù)據(jù)治理不止是政府內(nèi)部管理的狹隘問題，更牽涉到政府與其他政府之間、政府與市場、政府與社會之間的多重復雜關(guān)系。其次，中國地方政府不僅需要關(guān)注如何在公共管理和服務(wù)提供過程中收集、分析和利用大數(shù)據(jù)，而且需要平衡大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各方面訴求。與此同時，大數(shù)據(jù)治理對傳統(tǒng)官僚體制與政民關(guān)系提出了挑戰(zhàn)，并需要在治理邏輯上予以變革。為了對地方政府在大數(shù)據(jù)治理方面面臨的挑戰(zhàn)進行分析，我們將引入“動機—能力”框架。

(二)“動機—能力”框架

地方政府發(fā)展和應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，同政府創(chuàng)新密不可分。政府創(chuàng)新的動機和能力，是最為關(guān)鍵的問題。政府愿不愿意創(chuàng)新，政府能不能創(chuàng)新，政府創(chuàng)新的動機和能力如何影響創(chuàng)新績效?對這些問題的探討，有助于我們認識和理解地方政府大數(shù)據(jù)治理的難題和出路。Christensen等(2004)提出的“動機—能力”框架(motivation/abilityframework)，盡管是針對企業(yè)創(chuàng)新而言的，也同樣適用于政府創(chuàng)新，并可以作為地方政府大數(shù)據(jù)治理的分析框架。

在該框架中，以政府為代表的許多非市場因素，都會影響潛在創(chuàng)新者的動機和能力。非市場力量塑造了創(chuàng)新所處的情境，特別是政府及其監(jiān)管機構(gòu)的“看得見的手”。它們?yōu)閯?chuàng)新創(chuàng)造了條件，但也對創(chuàng)新提出了挑戰(zhàn)。在創(chuàng)新發(fā)展的環(huán)境中有兩個因素至關(guān)重要：動機和能力。動機指“創(chuàng)新的市場激勵”，能力指“獲取資源，將其轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品和服務(wù)，以及將這些產(chǎn)品和服務(wù)提供給顧客的能力”。換句話說，動機指“等待勝利者的一罐黃金”，即創(chuàng)新的動力來源;能力是“獲取資源、將其導入商業(yè)模式并向顧客提供產(chǎn)品和服務(wù)的能力”，即將創(chuàng)意執(zhí)行并奏效的能力。

在自由市場中，動機和能力比比皆是，并不是罕見的問題。而因為非市場因素的存在，創(chuàng)新的動機和能力卻受到深刻影響。無論是行業(yè)標準、工會、文化規(guī)范、技術(shù)發(fā)展狀態(tài)、國家知識產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)設(shè)施，還是最重要的政府監(jiān)管，都是影響創(chuàng)新動機和能力的關(guān)鍵非市場因素。只有在創(chuàng)新的動機和能力都很強的環(huán)境中，企業(yè)創(chuàng)新才會開花結(jié)果。而在動機匱乏或能力不足的環(huán)境中，企業(yè)創(chuàng)新很難發(fā)展。政府之所以有能力影響企業(yè)創(chuàng)新，就在于它有政策制定和監(jiān)管權(quán)力，并可以影響企業(yè)的補貼和激勵。

“動機—能力”框架是一個二乘二的理論框架，將創(chuàng)新者所處的情境分為四類：動機和能力都很強的創(chuàng)新“溫床”;缺少創(chuàng)造或利用創(chuàng)新機會的能力，則屬于“追求目標的狀態(tài)”;缺少創(chuàng)造或利用創(chuàng)新機會的動機，則是“追求金錢的狀態(tài)”;創(chuàng)新者既無動機也無能力，則處于“困境”。“溫床”指無論是行業(yè)在位者和潛在進入者，都有動機和能力去創(chuàng)新，如過去的硬盤驅(qū)動器行業(yè)。“追求目標的狀態(tài)”指受制于產(chǎn)權(quán)和貿(mào)易政策，創(chuàng)新者缺少必要的投入和顧客群體，如無線行業(yè)。“追求金錢的狀態(tài)”指存在創(chuàng)新的機會，但是企業(yè)需要想辦法將其變現(xiàn)。這往往是因為市場規(guī)?；蛟鲩L前景受限所致，使行業(yè)的吸引力不足，如有賴于政府放松管制或增強競爭的電信行業(yè)。在“困境”狀態(tài)，企業(yè)創(chuàng)新的動機和能力都很弱。

將“動機—能力”框架應(yīng)用于地方政府，則反映了大數(shù)據(jù)治理的動機和能力。就動機而言，地方政府在執(zhí)行中央政策時面臨雙重激勵，即以地方官員的晉升壓力為主的政治激勵，以及地方政府汲取財政能力的經(jīng)濟激勵(無論是上級中央轉(zhuǎn)移支付還是本地財政增長)。陳玲等(2010)認為，“當中央政策對地方政府的政治激勵和經(jīng)濟激勵均十分有效時，地方政府官員會采取積極主動的實質(zhì)行動策略，真實執(zhí)行中央政府的產(chǎn)業(yè)政策，即‘實動’。如果中央政策僅具有較高的政治激勵而缺乏足夠的經(jīng)濟激勵，地方政府官員會傾向于選擇在表面響應(yīng)、實質(zhì)觀望的執(zhí)行策略，即‘偽動’。”并指出，“如果某項中央政策的政治激勵較低而經(jīng)濟激勵較高，例如一些產(chǎn)業(yè)規(guī)制性政策，地方政府官員有可能采取先行先試、先斬后奏的執(zhí)行策略，即‘暗動’。最后，如果中央政策對地方政府的政治激勵和經(jīng)濟激勵都很低，地方政府則會采取擱置、觀望的‘緩動’策略。”他們也認為，“政治激勵和經(jīng)濟激勵的交互影響事實上很難清晰分開，不僅如此，兩者之間還存在著相互轉(zhuǎn)化的關(guān)系。”

就能力來說，可以從資源稟賦和行為模式兩個角度予以研究。資源稟賦與一個地區(qū)的既有基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)資源有很大關(guān)系，而行為模式則反映一個地區(qū)的政府行政程序和做事風格。因此，能力不完全指政府“有什么”，而是指政府允許或能夠讓企業(yè)和社會“做什么”。在大數(shù)據(jù)治理方面，政府發(fā)揮的應(yīng)該是“四兩撥千斤”的杠桿作用。甚至“拿來主義”也是值得推崇的，特別是利用一些大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)既有的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)、技術(shù)條件和數(shù)據(jù)資源，以及來自社會大眾的集思廣益。

根據(jù)上述框架，我們可以從動機和能力兩個角度對地方政府大數(shù)據(jù)治理進行分析，并得出如圖1所示的理論框架。

大數(shù)據(jù)治理：地方政府準備好了嗎?

圖1　地方政府大數(shù)據(jù)治理的“動機—能力”框架

首先，當政府既有動機又有能力去推動大數(shù)據(jù)治理時，就體現(xiàn)為右上角的“穩(wěn)操勝券”狀態(tài)。典型城市有浙江省杭州市，其依托阿里巴巴總部所在地的地緣優(yōu)勢發(fā)展大數(shù)據(jù)應(yīng)用，并在智慧城市建設(shè)方面取得明顯成效。其次，當政府有動機而能力不足時，則表現(xiàn)為“有心無力”。處在右下角的貴州省貴陽市就屬于此類，雖然不具備類似杭州的地緣優(yōu)勢，但是“開門辦事”的行動模式則可以“出奇制勝”。與之類似，廣東省佛山市順德區(qū)和南海區(qū)作為縣級政府，也面臨如何突圍大數(shù)據(jù)治理的挑戰(zhàn)。再次，當政府能力很強但是動機不足時，屬于“力不從心”的狀態(tài)，需要“歪打正著”才能走出困境。特別是對許多面臨其他緊迫政策需求而難以專注于大數(shù)據(jù)治理的地區(qū)，或者無法采取開放模式發(fā)展大數(shù)據(jù)技術(shù)的地區(qū)，即便有能力也無法有效發(fā)展。最后，地方政府的動機和能力都不足，就處于左下角的“按兵不動”狀態(tài)。目前，許多未啟動(“緩動”)或者只發(fā)文卻不行動(“偽動”)的地區(qū)都屬此類情況。

(三)數(shù)據(jù)與方法

考慮到大數(shù)據(jù)治理仍然處于初步探索階段，有關(guān)地方政府大數(shù)據(jù)治理的系統(tǒng)數(shù)據(jù)還難以收集，本文使用質(zhì)性方法進行研究。為了對地方政府大數(shù)據(jù)治理面臨的挑戰(zhàn)與困境進行分析，我們主要依據(jù)如下方面的數(shù)據(jù)：

首先，是各級地方政府發(fā)布的有關(guān)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的規(guī)劃綱要和配套文件。這些政策文本囊括了地方政府的主要舉措和施政要點，可以反映地方政府大數(shù)據(jù)治理的主要著力點和手段。

其次，是同業(yè)界人士和專家學者的非結(jié)構(gòu)化訪談，以及對部分地方政府部門的實地調(diào)研和觀察。這些受訪者都對地方政府的大數(shù)據(jù)治理實踐有深入認識，可以據(jù)此獲取更深入的資料。

最后，是相關(guān)的新聞媒體訪談和報道、學術(shù)研究文獻，作為本研究的二手資料。

三、地方政府的大數(shù)據(jù)治理困境

(一)央地關(guān)系與跨部門協(xié)同

⒈央地關(guān)系：中央千條線與碎片化治理

中國是典型的“碎片化的威權(quán)體制”(fragmented authoritarianism)，在許多政策領(lǐng)域都是如此。一方面是自上而下的高度集權(quán)，存在很強的垂直性整合;另一方面是橫向的部門分立乃至各自為政，使跨部門協(xié)同面臨重重阻力。當前，各大部委都在爭相分食大數(shù)據(jù)這塊“肥肉”，期望從中“分一杯羹”，這導致“碎片化治理”的難題。

以大數(shù)據(jù)應(yīng)用最廣泛的智慧城市為例，中國至少有26個部委、國家局和辦公室在推動和“授牌”。這包括發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、科技部、公安部、財政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、國家標準委、教育部、民政部、人力資源社會保障部、環(huán)境保護部、水利部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生計生委、旅游局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管總局、證監(jiān)會、中國科學院、中國工程院、國家能源局、國家測繪地理信息局等25個部委，以及中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導小組辦公室(中央網(wǎng)信辦)。中央部門從2012年以來在全國布局了近700個試點城市，有些城市同時爭取到多塊“牌子”。為此，國務(wù)院成立了國家新型智慧城市建設(shè)部際協(xié)調(diào)辦公室，對智慧城市建設(shè)進行政策協(xié)調(diào)。

如果說國家戰(zhàn)略層面的頂層設(shè)計需要落地，那么地方層面就要具體推進和實施。對于地方政府而言，可以說“上面千條線，下面一根針”。面對如此多的上級指導，地方政府如何因應(yīng)發(fā)展?如果這些部門之間的政策“打架”，地方政府該聽誰的?在“上行下效”的體制下，來自上級的政策要求會形成強大的激勵，使下級政府有足夠的動機去執(zhí)行。然而，一個直接的結(jié)果就是，各地各級政府層出不窮地出臺了各種各樣的規(guī)劃綱要和行動戰(zhàn)略。因為上面有要求，不出臺不行，否則會被視為不作為和不積極執(zhí)行政策。但是，倉促出臺和盲目上馬，就很難結(jié)合實際情況，又會導致新的問題出現(xiàn)。

⒉哪個層級的地方政府?

大數(shù)據(jù)對數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的苛刻要求，使許多地方政府都獨臂難支。任何一個地方政府都沒有資源和能力去獨立發(fā)展龐大的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施。即便是建設(shè)了這樣一個數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，其運營、維護和利用則會提出更加嚴峻而難以回應(yīng)的挑戰(zhàn)。因此，一個值得關(guān)注的問題是，發(fā)展和應(yīng)用大數(shù)據(jù)的地方政府，指的是哪個層級的?是省級、地級市、區(qū)縣還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道?是不是各級地方政府都能(或要)使用大數(shù)據(jù)?不同層級的政府之間如何協(xié)調(diào)?不同轄區(qū)之間如何協(xié)同?不同部門之間如何對接?這些問題若得不到正視，籠統(tǒng)討論“地方政府”，可能得出誤導性的結(jié)論。

在大數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域，不同層級的政府各有利弊得失，并主要表現(xiàn)為治理能力上的差別。省級政府盡管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力突出，但不直接提供許多公共服務(wù)，不利于大數(shù)據(jù)的具體應(yīng)用。地級市政府是較為合適的推進層，但是僅靠各個城市單打獨斗可能還遠遠不夠。區(qū)縣政府特別是區(qū)政府是不完整的一級政府，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面面臨局限性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處作為基層政府，近些年存在渙散、潰退的跡象，出現(xiàn)了很多社會治理問題，是否能夠?qū)⑺鼈內(nèi)谌氪髷?shù)據(jù)治理范疇，仍然是一個關(guān)鍵問題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道層面，非常缺乏大數(shù)據(jù)治理能力，可能是模塊化應(yīng)用的主要層級，而很難獨立開展大數(shù)據(jù)應(yīng)用。

如果不同層級的政府做到有差別的分工，有所為而有所不為，那么它們之間如何協(xié)調(diào)?以醫(yī)療保障為例，目前仍然以省市統(tǒng)籌為主，基于省市層面的大數(shù)據(jù)治理可能是較為適切的。上級政府可以設(shè)計和實施大數(shù)據(jù)平臺，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道政府“傻瓜式”地利用這些平臺產(chǎn)生的數(shù)據(jù)即可。這并不意味著基層組織只能被動地接受標準化的大數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，而是說其主要職能是采用上級政府開發(fā)的接口輸送數(shù)據(jù)，并據(jù)此獲取定制化的大數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。

⒊大數(shù)據(jù)治理與“大部門制”?

大數(shù)據(jù)治理并非某個部門的職能，而是牽扯許多部門。單靠某個部門的推動，也許其能力所不逮。以《行動綱要》為例，國務(wù)院就安排了數(shù)十個部門參與其中。但是，如此多的部門“齊上陣”，又會導致各自為政和難以協(xié)調(diào)的尷尬。對于地方政府而言，是依靠既有組成部門分工合作去推動大數(shù)據(jù)治理，還是建立綜合性機構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?換言之，是否需要在大數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域推動“大部制”?

目前，各地政府仍然以層層下派任務(wù)和按部門職責分工的模式推動大數(shù)據(jù)治理，這種將新型技術(shù)嵌套在傳統(tǒng)官僚制內(nèi)的做法，可能是不合適的。以北京市政府辦公廳2016年8月印發(fā)的《北京市大數(shù)據(jù)和云計算發(fā)展行動計劃(2016-2020年)》為例，該文件對各項具體任務(wù)明確了責任單位，幾乎囊括了所有北京市直機關(guān)和各區(qū)政府。這種做法固然調(diào)動了所有相關(guān)部門的積極性，有利于大干快上地推動大數(shù)據(jù)治理，但是卻可能進一步加劇“條塊分割”和“碎片化治理”的惡果，使“數(shù)據(jù)孤島”問題進一步凸顯，反而會使大數(shù)據(jù)治理喪失其初衷。比如，每個職能部門都開發(fā)一套本業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)平臺，可能讓不同部門之間難以共享共用數(shù)據(jù)，對于大數(shù)據(jù)治理而言無法實現(xiàn)有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

與之形成鮮明對比的是，2016年9月，貴陽市政府組建“大數(shù)據(jù)發(fā)展管理委員會”(市大數(shù)據(jù)委)這樣一個單獨設(shè)置的政府工作部門，旨在統(tǒng)籌推進大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和應(yīng)用。大數(shù)據(jù)委下設(shè)5個機構(gòu)，負責綜合業(yè)務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政策研究、應(yīng)用推進、數(shù)據(jù)安全標準制定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與數(shù)據(jù)資源共享等職責。實際上，貴陽市政府并未另起爐灶設(shè)立一個全新的機構(gòu)，而是把該市工信委的部分處室、事業(yè)單位和分管業(yè)務(wù)劃歸到大數(shù)據(jù)委。然而，這樣一個“大部門”仍然只是把原有的市工信委進行了改組，并未實現(xiàn)“大部門制”。它是否有足夠的權(quán)威和能力去統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他同級機構(gòu)?這是否會讓原本就疊床架屋的政府體系又平添一級機構(gòu)并產(chǎn)生梗阻效應(yīng)?盡管在“大部門制”的路上邁出了一步，貴陽市在這些方面仍然需要進一步探索。

(二)驅(qū)動機制

⒈政府主導、技術(shù)驅(qū)動還是市場引領(lǐng)?

大數(shù)據(jù)治理離不開政府的推動和參與，那么政府的重心在于營造環(huán)境，還是親力親為?政府是要率先垂范，還是事必躬親?大數(shù)據(jù)治理是由政府部門去專門收集、整理和存儲大數(shù)據(jù)，還是自動收集同政府運轉(zhuǎn)和公共服務(wù)供需相伴而生的大數(shù)據(jù)?是對既有數(shù)據(jù)進行充分利用，還是重新收集數(shù)據(jù)?是政府“閉門造車”去封閉式開發(fā)大數(shù)據(jù)，還是將數(shù)據(jù)開放并鼓勵眾籌眾創(chuàng)?對這些問題的回答，可以反映出地方政府推動大數(shù)據(jù)治理的價值取向和驅(qū)動機制。

一些地方政府在大數(shù)據(jù)治理中，存在重概念輕應(yīng)用的傾向，以及重產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟而輕應(yīng)用和民生的問題。許多政府官員對大數(shù)據(jù)存在錯誤觀念，認為不“燒錢”就不算大數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)量不夠大就不是大數(shù)據(jù)，不專門收集就不是大數(shù)據(jù)。這種錯誤的觀念會嚴重誤導大數(shù)據(jù)應(yīng)用的方向，并可能讓許多地方政府付出沉重的代價。其中，不排除政府打著大數(shù)據(jù)的幌子去招商引資、拉動投資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟動機在內(nèi)。從更深層次的意義來說，這是開放與封閉、政府主導與市場主導、環(huán)境營造與硬件建設(shè)之間的差異。

大數(shù)據(jù)治理可以說是一個開放的生態(tài)系統(tǒng)，并需要來自社會各界的廣泛參與和眾籌眾創(chuàng)。當現(xiàn)代的大數(shù)據(jù)治理同傳統(tǒng)的官僚制組織結(jié)合在一起時，會產(chǎn)生方枘圓鑿的不適感。與此同時，許多領(lǐng)域原有的數(shù)據(jù)碎片問題，又“新瓶裝舊酒”而重裝上陣。以智慧城市為例，它不完全意味著科技的創(chuàng)新和應(yīng)用，還意味著城市治理模式的因應(yīng)和轉(zhuǎn)型。如果簡單將其視為一場科技變革過程，而忽視了城市政府在其中扮演的管理變革和治理轉(zhuǎn)型作用，就可能南轅北轍和本末倒置。

此外，一個不容忽視的問題是，如何擺正政府與企業(yè)之間的關(guān)系。對于地方政府特別是基層政府來說，“呼風喚雨”的互聯(lián)網(wǎng)巨頭與其處于極不相稱的地位。對于缺少資金、人力、技術(shù)和平臺的地方政府而言，互聯(lián)網(wǎng)巨頭提供了誘人的解決方案。企業(yè)需要營利和利潤，政府則追求公共價值創(chuàng)造。二者固然可以在大數(shù)據(jù)治理上達成某種利益共識，但是卻并不會一直如此和諧。一旦政府與企業(yè)深度關(guān)聯(lián)乃至“你中有我，我中有你”以后，政府就很難擺脫商業(yè)利益的滲透和侵蝕。與此同時，恰如金融危機時政府出手救市一樣，互聯(lián)網(wǎng)巨頭同樣可能“大到不能倒”。地方政府對企業(yè)的嚴重依賴，可能讓其和企業(yè)成為“拴在一條線上的螞蚱”。因此，如何處理政企關(guān)系成為大數(shù)據(jù)治理的棘手問題。

⒉從數(shù)據(jù)開放到代碼/算法共享

大數(shù)據(jù)治理的前提是數(shù)據(jù)的開放與共享，因為在一個部門和官員的眼里是“垃圾”和“廢物”的數(shù)據(jù)，在另一個部門和人的眼里可能是“寶藏”和“金礦”。然而，地方政府的信息公開仍然有待提升，更遑論數(shù)據(jù)的公開、共享、共用和共治。當政府信息公開還在路上時，如何促成乃至推動數(shù)據(jù)公開?對中國主要城市的評估發(fā)現(xiàn)，它們同真正的數(shù)據(jù)公開還有很大差距。許多城市的開放數(shù)據(jù)可謂“欲遮還羞”和“貌合神離”，并沒有為企業(yè)和社會的數(shù)據(jù)挖掘提供便利。值得注意的是，以上海開放數(shù)據(jù)大賽(SODA)、貴陽市“痛客平臺”等為代表的數(shù)據(jù)開放活動，已經(jīng)在這方面產(chǎn)生了積極影響，使政府部門意識到數(shù)據(jù)開放和集思廣益的巨大潛能。

與數(shù)據(jù)開放相關(guān)的另一個問題是算法或代碼的共享，后者比前者在大數(shù)據(jù)治理的過程中更為重要和關(guān)鍵。大數(shù)據(jù)時代的來臨，使計算機領(lǐng)域興起的開源(opensource)運動可能更為重要。恰如King所言，大數(shù)據(jù)本質(zhì)上不是關(guān)于數(shù)據(jù)的問題，也不是數(shù)據(jù)大不大的問題。單單增加數(shù)據(jù)不能產(chǎn)生洞見，有時數(shù)據(jù)越多反而會讓分析越難。數(shù)據(jù)是社會變革和組織變化的自動副產(chǎn)品，并正在日益商品化，人們可以非常低廉地收集和購買。因此，大數(shù)據(jù)革命不是數(shù)據(jù)的革命，而在于從數(shù)據(jù)中萃取洞見的統(tǒng)計方法和其他分析方法的革命。

大數(shù)據(jù)治理意味著從單純的開放數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)向開放算法和開放代碼。只有這樣，才能使數(shù)據(jù)可以得到開發(fā)利用，而不是淪為一堆無用的廢料。與此同時，眾包(crowdsourcing)和社會編碼(socialcoding)日益興盛，并在公共部門得到廣泛應(yīng)用。這些源代碼管理平臺都為開放式協(xié)同(open collaboration)創(chuàng)造了機會，使不同部門和人員開發(fā)的程序代碼得到再利用和再開發(fā)。例如，在某個地區(qū)和部門應(yīng)用的代碼，可以經(jīng)過修改和定制化，而低成本甚至免費地在另一個地區(qū)和部門使用。與此同時，已有代碼在復制和修改以后，可以反過來為原創(chuàng)者提供優(yōu)化代碼的機會。因此，這種開放、松散、互惠和共享的機制，為公共部門大數(shù)據(jù)治理提供了平臺。令人擔憂的是，各地熱衷的大數(shù)據(jù)應(yīng)用，可能會重演政府上網(wǎng)工程的老路。各地各級各部門各自為政，開發(fā)的軟硬件互不匹配和對接，并使重復發(fā)包的企業(yè)賺得盆滿缽盈。因此，能否建立像“美國代碼”(Codeof America)和GitHub等這樣的代碼和算法共享聯(lián)盟，是關(guān)乎大數(shù)據(jù)治理成敗的關(guān)鍵。比如，可以建立跨區(qū)域協(xié)同網(wǎng)絡(luò)或城市聯(lián)盟，使地方政府相互之間共享代碼算法，并共同推動開放創(chuàng)新和協(xié)同發(fā)展。在這方面，省級政府或行業(yè)協(xié)會可以發(fā)揮巨大作用，能夠在省域或會員之間建立共享聯(lián)盟，推動地方政府大數(shù)據(jù)治理的協(xié)同創(chuàng)新。

⒊大數(shù)據(jù)治理的“人才荒”

當政府部門越來越依賴大數(shù)據(jù)治理時，對技術(shù)官僚的需求和重視就不可避免，而目前的人力資源構(gòu)成顯然無法匹配和適應(yīng)。大數(shù)據(jù)治理亟需在數(shù)據(jù)收集、存儲、處理、分析和解釋方面的專業(yè)人才，特別是來自計算機學科、人工智能領(lǐng)域、心理學、工程學等學科領(lǐng)域的專家型人員。與此同時，政府部門的人才儲備和知識更新也亟待提升。過去熟悉辦公自動化(OA)、靜態(tài)網(wǎng)站和社交媒體運營的政府部門IT人員，如何在大數(shù)據(jù)時代更新知識和武裝技能，是值得關(guān)注的問題。

雖然中國社會一直延尋“學而優(yōu)則仕”的傳統(tǒng)文化，“士農(nóng)工商”的職業(yè)次序也讓人們對公職工作趨之若鶩。因此，中國各級政府部門通常不存在其他國家和地區(qū)面臨的難以吸引優(yōu)秀人才的問題。但是，近些年“考公務(wù)員熱”在日漸消退，政府對優(yōu)秀人才的吸引、培養(yǎng)和挽留日趨成為嚴峻挑戰(zhàn)。特別是在信息技術(shù)行業(yè)，政府部門同互聯(lián)網(wǎng)巨頭相比仍然不占優(yōu)勢，并很難獲得大數(shù)據(jù)治理的緊缺人才。尤其在地方政府層面，如何吸引和留住優(yōu)秀人才，是大數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵課題之一。值得關(guān)注的問題是：大數(shù)據(jù)人才會首選政府部門嗎?如何同互聯(lián)網(wǎng)巨頭競逐人才?如果沒有充足的技術(shù)人力資源作為支撐，就無法實現(xiàn)大數(shù)據(jù)治理的美好愿景。與此同時，政府部門的人力資源管理模式可能也很難適應(yīng)大數(shù)據(jù)治理的要求。比如在薪酬計劃、工作設(shè)計、績效管理、職業(yè)生涯規(guī)劃等方面，政府部門都需要因應(yīng)調(diào)整，以滿足大數(shù)據(jù)治理時代的人力資源管理需求。然而，在“體制內(nèi)”激勵這些人才談何容易?因此，突破條條框框與繁文縟節(jié)的束縛，形成吸引和留住這些人才的特區(qū)環(huán)境，可能是大數(shù)據(jù)治理不得不面對的挑戰(zhàn)。

(三)深層問題

⒈大數(shù)據(jù)的代表性與問責性

雖然數(shù)字鴻溝在日益縮小，但大數(shù)據(jù)的代表性問題仍然不容忽視。在許多國家和地區(qū)，數(shù)字鴻溝仍然存在，特別是弱勢群體、農(nóng)村和偏遠地區(qū)更是如此。以美國市政服務(wù)熱線311的使用為例，雖然它可以在一定程度上消弭數(shù)字鴻溝，但是也存在嚴重的種族區(qū)隔和貧富差距。再以中國各級政府大力推動的“精準扶貧”為例，雖然“互聯(lián)網(wǎng) ”被視為破解之道，但是在許多偏遠山區(qū)連起碼的手機上網(wǎng)都無法實現(xiàn)。當基于網(wǎng)頁和社交媒體匯聚的大數(shù)據(jù)被用于政府決策時，這些恰恰最需要關(guān)注的人群可能就此“失聲”。過去政府部門依靠實地走訪了解民意和體察民情，現(xiàn)在和未來則可能經(jīng)由大數(shù)據(jù)平臺獲取相關(guān)數(shù)據(jù)。當民眾的心聲被這些先進技術(shù)層層過濾和“凈化”以后，它們能在多大程度上代表民意?所以，大數(shù)據(jù)可能讓民意的代表性問題更為凸顯，并挑戰(zhàn)政府執(zhí)政和決策的合法性。

信息技術(shù)的引入，使街頭官僚的問責和監(jiān)督問題得到了一定程度的緩解。然而，當掌握自由裁量權(quán)又得不到有效監(jiān)督和控制的街頭官僚，因為大數(shù)據(jù)技術(shù)而變?yōu)槟缓蟛僮鞯钠聊还倭?、系統(tǒng)官僚，乃至退縮為“數(shù)據(jù)官僚”時，對他們的問責就是一個值得警惕的隱憂。信息技術(shù)固然極大地擠壓了行政官僚的自由裁量權(quán)，但與此同時也將問題提升到了系統(tǒng)層面。假如信息系統(tǒng)的設(shè)計本身就出了問題，其系統(tǒng)性影響顯然比單個街頭官僚的胡作非為更加嚴重。目前，許多大數(shù)據(jù)應(yīng)用背后的算法和程序都是“黑箱”，地方政府在使用時可能也無法參透其中的技術(shù)細節(jié)，這就可能為數(shù)據(jù)篡改乃至程序失真埋下伏筆。如果不能對此予以關(guān)注和應(yīng)對，則可能使大數(shù)據(jù)的代表性乃至合法性都受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

⒉大數(shù)據(jù)治理與循證決策的融合

基于大數(shù)據(jù)技術(shù)而獲得的知識，為政府決策提供了可靠的依據(jù)。因此，可以說大數(shù)據(jù)治理也同循證決策(evidence-basedpolicy-making)的理念密不可分，并有利于優(yōu)化地方政府決策模式。循證決策效法循證醫(yī)學，要求決策者基于證據(jù)作出科學決策。決策依據(jù)的證據(jù)主要是嚴格的隨機對照實驗或政策評估，因為它們可以說明哪些政策工具是有效或無效的。過去政府部門依靠“拍腦袋”而“簡單粗暴”地進行決策，現(xiàn)在和未來則需要基于大數(shù)據(jù)分析得到的證據(jù)進行決策，即“拍數(shù)據(jù)”。但是，循證決策能否替代經(jīng)驗決策，循證決策如何與經(jīng)驗決策相結(jié)合，決策是數(shù)據(jù)驅(qū)動(data-driven)還是基于證據(jù)，這些都是值得探討的課題。

政府花費巨資收集和處理大數(shù)據(jù)，并基于大數(shù)據(jù)分析和解釋而得到證據(jù)，它們能否得到充分、合理和有效的利用，直接決定大數(shù)據(jù)治理的績效高低。數(shù)據(jù)不等于證據(jù)，大數(shù)據(jù)不等于好數(shù)據(jù)，因為沒有意義的數(shù)據(jù)就是一堆亂碼。因此，只有將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為證據(jù)，才能有力支持決策。但是，大數(shù)據(jù)可能對決策產(chǎn)生新的束縛，即政府有了數(shù)據(jù)用不用?用了數(shù)據(jù)管不管用?如果政府花費巨資建立了基于大數(shù)據(jù)的決策支持系統(tǒng)，卻無法或有效使用，那么就可能面臨有關(guān)合法性的追問。因此，盡管基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的決策支持系統(tǒng)是值得推崇的美好前景，而在地方政府層面還有待更審慎的考量。

四、討論與結(jié)論

從地方政府的動機和能力出發(fā)，對中國地方政府在大數(shù)據(jù)收集、處理、分析、解釋和決策等方面所面臨的治理挑戰(zhàn)進行分析。研究發(fā)現(xiàn)，盡管地方政府大數(shù)據(jù)治理的動機很強，但是在能力方面還很欠缺。

首先，一些地方政府對大數(shù)據(jù)治理存在誤讀誤解，認為上馬項目和建設(shè)工程才是大數(shù)據(jù)。當然，這同固定資產(chǎn)投資可以拉動經(jīng)濟增長有關(guān)，也同有形實體可以吸引外界關(guān)注不無關(guān)系。事實上，大數(shù)據(jù)治理的許多經(jīng)典應(yīng)用都是基于巧妙的構(gòu)思和設(shè)計，而并非“一擲千金”。在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域也存在數(shù)據(jù)為王還是理論為王的爭論，盡管許多人認為通過數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)規(guī)律即可，而并不需要理論的支持。澄清大數(shù)據(jù)治理的本質(zhì)和精髓，規(guī)避大數(shù)據(jù)治理的陷阱和誤區(qū)，可能是地方政府應(yīng)用的首要前提。

其次，我們發(fā)現(xiàn)地方政府在推動大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用方面并不缺少動機和激勵，甚至存在強烈的沖動乃至盲動。由于大數(shù)據(jù)技術(shù)可以帶動許多關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為各地經(jīng)濟增長注入活力，因此得到地方政府的熱切追捧。另一方面，作為國家大力推動的優(yōu)先戰(zhàn)略和政策重點，地方政府需要積極貫徹落實，否則可能被視為不作為而被問責。我們需要關(guān)注地方政府在推動大數(shù)據(jù)治理的過程中，是受到經(jīng)濟激勵還是政治激勵，是基于技術(shù)理性還是政治理性。不同的激勵機制和行動邏輯，可能導致截然不同的大數(shù)據(jù)治理模式和績效，因此值得特別關(guān)注。

最后，指出地方政府在大數(shù)據(jù)治理方面所面臨嚴峻的能力挑戰(zhàn)，而如何建設(shè)和提升大數(shù)據(jù)治理能力，是特別值得關(guān)注的議題。大數(shù)據(jù)治理能力不完全是資源稟賦和技術(shù)機遇，更與政府執(zhí)政理念、管理模式、政企關(guān)系等密不可分。如果將能力簡單視為資金、人力和基礎(chǔ)設(shè)施，那么就可能使大數(shù)據(jù)治理誤入歧途。大數(shù)據(jù)治理需要營造一個社會各方都融入其中的生態(tài)系統(tǒng)，使社會各界都能參與、合作和創(chuàng)新。只有如此，才能“點石為金”地激活大數(shù)據(jù)的巨大能量，并使大數(shù)據(jù)治理得到持續(xù)健康發(fā)展。比如，上下級政府之間可以實現(xiàn)能力互補，以滿足不同層級政府的大數(shù)據(jù)治理需求。

通過對地方政府大數(shù)據(jù)治理面臨的機遇和挑戰(zhàn)進行的初步分析，并提出了多個值得關(guān)注的問題。至關(guān)重要的是，大數(shù)據(jù)治理不單單是數(shù)據(jù)問題，也不完全是技術(shù)問題，而是觸及政府管理和公共治理的深層次問題。大數(shù)據(jù)治理該由哪級政府推動?各級政府和各部門之間如何協(xié)同?大數(shù)據(jù)治理是開放的生態(tài)系統(tǒng)，還是封閉的官僚體制?大數(shù)據(jù)治理能否代表民意、加強問責并支持決策?提出了這些大數(shù)據(jù)治理的“大問題”，并對它們的表征及其影響進行了討論。許多問題都沒有唯一的標準答案，甚至一些問題在當前可能是完全無解的。有鑒于這些問題的復雜性，本文無法對它們予以一一回答，只能有待于未來更深入的研究。